Od nezákonnosti k „zákonnosti“ opatrení Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky počas pandémie COVID-19 – 1. ČASŤ

Od marca 2020 sa obyvatelia Slovenska ocitli v tiesnivej situácii vyvolanej šírením ochorenia COVID-19. Prispeli k nej aj opatrenia vydávané Úradom verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, ktoré našu spoločnosť zasiahli vo všetkých aspektoch života. Je nesporné, že vzniknutá pandemická situácia je pre spoločnosť z psychologického hľadiska relatívne novou skutočnosťou. Preto nie len u laickej verejnosti, ale aj v právnickej obci vyvstávajú legitímne otázky, či sú opatrenia Úradu verejného zdravotníctva vydávané počas tejto pandémie v súlade s platnými právnymi predpismi. Tento článok si kladie za cieľ rozobrať postavenie Úradu verejného zdravotníctva v sústave štátnych orgánov, jeho právomoc a kompetencie, a posúdiť opatrenia vydávané týmto úradom výlučne z hľadiska ich súladnosti s platným právnym poriadkom. Žiadnym spôsobom sa však nesnažíme spochybňovať vecnú stránku opatrení z pohľadu epidemiologického či medicínskeho, pretože nám táto úloha z hľadiska našej odbornosti absolútne neprináleží.

VÝVOJ PANDEMICKEJ SITUÁCIE NA SLOVENSKU

DŇA 30. januára 2020 vyhlásila Svetová zdravotnícka organizácia stav globálnej zdravotnej núdze a následne generálny riaditeľ Svetovej zdravotníckej organizácie dňa 11. marca 2020 vyhlásil pandémiu ochorenia COVID-19.

Vzhľadom k epidemiologickej situácii vo svete aj na Slovensku pristúpila vláda SR s účinnosťou od 12. marca 2020 vyhláseniu mimoriadnej situácie v súvislosti s ohrozením verejného zdravia II. stupňa z dôvodu ochorenia COVID-19 spôsobeného koronavírusom SARS-CoV-2 na území Slovenskej republiky. Mimoriadna situácia bola vyhlásená podľa  zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o civilnej ochrane“). [1]

S účinnosťou od 16. marca 2020 vláda SR na základe ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu [2] vyhlásila núdzový stav pre oblasť vybraných poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti. [3] Hoci tento núdzový stav trval len do 13. júna 2020, kedy ho vláda SR svojím uznesením ukončila [4], vyhlásená mimoriadna situácia a spolu s ňou ohrozenie verejného zdravia II. stupňa trvá naďalej.

S účinnosťou od 1. októbra 2020 vláda SR opäť vyhlásila núdzový stav tento krát pre celé územie Slovenskej republiky na obdobie 45 dní [5] a ďalším uznesením zo dňa 11. novembra 2020 ho predĺžila na obdobie ďalších 45 dní [6] s trvaním do 29. decembra 2020.

S ohľadom na vzniknutú epidemiologickú situáciu na Slovensku došlo od vyhlásenia mimoriadnej situácie k väčšej aktivizácii činnosti Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len „Úrad verejného zdravotníctva“ alebo aj „úrad“) a k následnej regulácii spoločenských vzťahov ním vydávanými opatreniami, čím dochádza k plošnému zásahu do základných práv a slobôd všetkých obyvateľov Slovenska a k obmedzovaniu takmer všetkých oblastí života spoločnosti. Otáznym však ostáva, či je Úrad verejného zdravotníctva za daného právneho stavu vôbec oprávnený zasahovať do základných práv a slobôd občanov spôsobom, v rozsahu a forme, akou to robí.

VŠEOBECNÉ POSTAVENIE ÚRADU VEREJNÉHO ZDRAVOTNÍCTVA

POSTAVENIE, úlohy a kompetencie Úradu verejného zdravotníctva ako orgánu štátnej správy pre oblasť zdravotníctva s celoštátnou pôsobnosťou upravuje zákon č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ochrane zdravia“).

Orgánmi verejného zdravotníctva sú v rozsahu ustanovenom týmto zákonom:

❖ Ministerstvo zdravotníctva SR,
❖ Úrad verejného zdravotníctva,
❖ regionálne úrady verejného zdravotníctva,
❖ Ministerstvo obrany SR,
❖ Ministerstvo vnútra SR,
❖ Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja SR a
❖ Slovenská informačná služba [7]

Podľa § 3 ods. 1 písm. b) zákona o ochrane zdravia je teda spoločne s ďalšími orgánmi Úrad verejného zdravotníctva je teda len jedným z orgánov štátnej správy na úseku verejného zdravotníctva. Úrad je rozpočtovou organizáciou štátu s pôsobnosťou pre celé územie Slovenskej republiky, ktorú riadi a za jej činnosť zodpovedá hlavný hygienik Slovenskej republiky (ďalej len „hlavný hygienik). Úrad verejného zdravotníctva je nadriadeným služobným úradom regionálnym úradom verejného zdravotníctva. Právne podstatné je však to, že Úrad verejného zdravotníctva nie je ústredným orgánom štátnej správy, pretože tie sú taxatívne vymenované v osobitnom zákone [8], pričom  Úrad verejného zdravotníctva medzi nimi absentuje. Ďalším dôležitým faktom je, že Úrad verejného zdravotníctva nie je ani orgánom civilnej ochrany podľa osobitného zákona. [9]

Z hľadiska vymedzenia právomoci a kompetencií Úradu verejného zdravotníctva je potrebné rozlišovať stav legislatívy do 14. októbra 2020 a jej stav od 15. októbra 2020, kedy nadobudla účinnosť novela zákona o ochrane zdravia.[10] Dôvodom pre prijatie tejto prelomovej novely zákona o ochrane zdravia, ako to vyplýva z dôvodovej správy k nej, sú

„nedostatky vo formálnych ustanoveniach týkajúcich sa vydávania opatrení orgánov verejného zdravotníctva, pričom najväčšou nejasnosťou je právna povaha opatrení Úradu verejného zdravotníctva, spôsob ich prípravy a najmä vyhlasovania.“

Keďže Generálna prokuratúra SR svojím upozornením doručeným  Úradu verejného zdravotníctva dňa 29. septembra 2020 namietala porušenie zákona z dôvodu nedostatku vecnej pôsobnosti úradu na vydávanie opatrení po vyhlásení mimoriadnej situácie a núdzového stavu, ako aj z dôvodu právnej formy týchto opatrení, prijatím uvedenej novely malo podľa jej navrhovateľa dôjsť k odstráneniu namietaných nedostatkov. Podľa nášho názoru však prijatím tejto novely nielenže nedošlo k odstráneniu Generálnou prokuratúrou vytýkaných právnych nedostatkov vydávaných opatrení, ale navyše bol touto nesystémovou zmenou do právneho poriadku vnesený ďalší prvok právnej neistoty generujúci nežiaduce právne dôsledky v aplikačnej praxi.

PRÁVNA POVAHA OPATRENÍ ÚRADU VEREJNÉHO ZDRAVOTNÍCTVA
(STAV OD 12. MARCA DO 14. OKTÓBRA 2020)

OPATRENIA Úradu verejného zdravotníctva podľa právneho stavu do 14. októbra 2020 sú aktmi verejnej správy (alebo tiež verejnoprávnymi aktmi), ktoré svojím charakterom opatreniami orgánu verejnej správy so všeobecnými účinkami. To znamená, že majú povahu špeciálneho správneho aktu, ktorý však nenahrádza podzákonnú normotvorbu, ale iba konkretizuje povinnosti vyplývajúce zo zákona. Opatreniami so všeobecnou povahou totiž nemožno ukladať povinnosti, ktoré zákon neobsahuje. Takéto opatrenie nemá ani povahu právneho predpisu (normatívny právny akt), ani povahu tradičného rozhodnutia orgánu verejnej správy (individuálny právny akt).[11] V právnej teórii sa tento druh správnych aktov nazýva aj ako tzv. hybridný správny akt či správny akt sui generis [12], pretože reguluje konkrétny prípad s konkrétne vymedzeným predmetom (má prvky individuálneho právneho aktu podobne ako rozhodnutie), pričom subjekt hybridného právneho aktu je určený všeobecne, všeobecným znakom, či druhovo (prvok normatívnosti, podobne ako je tomu v prípade normatívnych právnych aktov).

Slovenský právny poriadok tieto zmiešané typy správnych aktov síce pozná, hoci ich takto formálno-právne nepomenováva. Príkladom takého hybridného správneho aktu, je napríklad všeobecné povolenie na poskytovanie sietí alebo služieb podľa osobitného zákona o elektronických komunikáciách[13], ktorým Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb určuje podmienky na určité druhy sietí alebo služieb, pričom ide o konkrétnu vec, kde okruh účastníkov predmetného správneho aktu je vymedzený všeobecne. Takýmto druhom správneho aktu sa zaoberal aj Ústavný súd SR, ktorý vo svojom náleze [14] uviedol:

„Aj keď v slovenskom právnom systéme nemožno hovoriť o typoch zmiešaných správnych aktov majúcich znaky opatrení obecnej povahy vo formálnom slova zmysle, pretože právna úprava takýto typ správnych aktov nezakotvuje, nesporne zmiešané správne akty z hľadiska obsahového existujú, čoho dôkazom je práve napr. aj všeobecné povolenie podľa zákona o elektronických komunikáciách. Charakter všeobecného povolenia (správny akt zmiešanej povahy majúci i prvky individuálneho správneho aktu) podľa názoru ústavného súdu  vyžaduje vyššiu úroveň právnej ochrany proti jeho účinkom v porovnaní s úrovňou, aká sa v individuálno-právnej perspektíve základných práv a slobôd poskytuje fyzickým a právnickým osobám proti účinkom normatívnych správnych aktov.“

Ďalším príkladom opatrenia orgánu verejnej správy so všeobecnými účinkami, teda zmiešaného správneho aktu, je opatrenie orgánu veterinárnej správy vydané podľa osobitného zákona, [15] na základe ktorého orgán veterinárnej správy môže nariadiť pri podozrení na chorobu alebo pri výskyte choroby uvedenej v tomto alebo osobitnom zákone opatrenia na zabránenie šíreniu choroby, najmä izoláciu alebo usmrtenie zvierat, obmedzenie alebo zákaz premiestňovania a prepravy zvierat, ako aj prepravy produktov živočíšneho pôvodu a materiálov, ktoré môžu byť nositeľom pôvodcu choroby, zákaz zhromažďovania osôb, zákaz alebo obmedzenie umelej inseminácie a plemenitby.

FORMY OPATRENÍ ÚRADU VEREJNÉHO ZDRAVOTNÍCTVA
(STAV DO 14. OKTÓBRA 2020)

ODO dňa vyhlásenia stavu ohrozenia verejného zdravia II. stupňa a mimoriadnej situácie pre územie Slovenskej republiky v marci 2020 ani samotný Úrad verejného zdravotníctva nemal úplne jasnú predstavu o obsahu a forme opatrení, ktoré má v takejto situácii vydávať. Svedčí o tom ich rozmanitosť, ktoré by kvôli zjednodušeniu bolo možné zhrnúť do dvoch skupín:

A) opatrenia vydané vo forme správneho rozhodnutia v správnom konaní – ako opatrenia orgánu verejnej správy so všeobecnými účinkami:

❖ vydané Úradom verejného zdravotníctva ako príslušným orgánom podľa § 5 ods. 4 písm. h) zákona o ochrane zdravia,
❖ smerujúce voči bližšie neindividualizovaným subjektom vymedzeným druhovo (voči všetkým osobám s prechodným a trvalým pobytom v Slovenskej republike, atď.),
❖ vydané ako opatrenia na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosného ochorenia COVID-19 podľa § 12 ods. 2 písm. b) a f) a § 48 ods. 4 písm. l) zákona o ochrane zdravia a podľa § 46 a § 47 Správneho poriadku,
❖ obsahujúce výrok, odôvodnenie a poučenie o možnosti podania opravného prostriedku – odvolania a následného podania správnej žaloby v správnom súdnictve,
doručované verejnou vyhláškou,

porovnaj napr. opatrenie Úradu verejného zdravotníctva č. OLP/2567/2020 zo dňa 12.3.2020, opatrenie Úradu verejného zdravotníctva č. OLP/2405/2020 zo dňa 6.3.2020, či opatrenie Úradu verejného zdravotníctva č. OLP/2405/84443 zo dňa 9.3.2020.

B) opatrenia vydané nie vo forme správneho rozhodnutia v správnom konaní – ako opatrenia orgánu verejnej správy so všeobecnými účinkami:

❖ vydané Úradom verejného zdravotníctva ako príslušným orgánom podľa § 5 ods. 4 písm. h) zákona o ochrane zdravia,
❖ smerujúce voči bližšie neindividualizovaným subjektom vymedzeným druhovo (voči všetkým osobám s prechodným a trvalým pobytom v Slovenskej republike, atď.),
❖ vydané ako opatrenia podľa § 48 ods. 4 písm. e) zákona o ochrane zdravia,
obsahujúce len výrok a odôvodnenie,
bez poučenia o možnosti podania opravného prostriedku – odvolania a následného podania správnej žaloby v správnom súdnictve,
zverejňované len na úradnej tabuli Úradu verejného zdravotníctva a na jeho webovej stránke,

napr. opatrenie Úradu verejného zdravotníctva č. OLP/2576/2020 zo dňa 12.3.2020 a ďalšie jeho opatrenia vydávané až do 14. októbra 2020.

Z uvedenej rôznorodosti foriem opatrení Úradu verejného zdravotníctva, kedy v jeden a ten istý deň (12. marca 2020) bolo súčasne vydané opatrenie tak vo forme správneho rozhodnutia doručovaného verejnou vyhláškou, ako aj opatrenie vydané nie vo forme správneho rozhodnutia zverejneného na úradnej tabuli úradu, možno usudzovať na to, že Úrad verejného zdravotníctva nemal od samého počiatku mimoriadnej situácie celkom ujasnený obsah ani formu, v ktorej by mal takéto opatrenia vydávať. Navyše je takýto stav v právnom štáte neprípustný, pretože týmito opatreniami dochádzalo k závažnému zásahu do základných práv a slobôd občanov – napr. do ústavou garantovaného práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, práva zhromažďovania či slobody pohybu a pobytu.

Navyše vo všetkých spomenutých opatreniach Úrad verejného zdravotníctva odvodzuje svoju vecnú príslušnosť z ustanovenia § 5 ods. 4 písm. h) zákona o ochrane zdravia, podľa ktorého Úrad verejného zdravotníctva:

„vykonáva v prvom stupni štátnu správu vo veciach, ktoré presahujú hranice územného obvodu regionálneho úradu verejného zdravotníctva a vo veciach, o ktorých podľa tohto zákona rozhoduje výlučne úrad verejného zdravotníctva.“

 Ako vyplynie ďalej z príslušných ustanovení zákona o ochrane zdravia, všetky tieto opatrenia Úradu verejného zdravotníctva vydávané na základe tohto ustanovenia zákona o ochrane zdravia, boli vydané orgánom bez vecnej príslušnosti vydávať za danej mimoriadnej situácie takéto opatrenia.

PRÁVOMOC A KOMPETENCIE ÚRADU VEREJNÉHO ZDRAVOTNÍCTVA
(STAV DO 14. OKTÓBRA 2020)

ÚRAD verejného zdravotníctva má podľa zákona o ochrane zdravia pomerne široké kompetencie zasahujúce do viacerých oblastí verejného zdravia, avšak s ohľadom na jestvujúcu pandemickú situáciu, z nej vyplývajúcu mimoriadnu situáciu a vyhlásený stav ohrozenia zdravia II. stupňa, sú jeho právomoc, úlohy a pôsobnosť pomerne jasne vymedzené právnymi predpismi.

Zákon o ochrane zdravia s ohľadom na vzniknutú pandemickú situáciu rozlišuje podľa intenzity a závažnosti dva stupne ohrozenia verejného zdravia:

1. stav ohrozenia verejného zdravia [16] a
2. stav ohrozenia verejného zdravia II. stupňa. [17]

Toto členenie je dôležité z hľadiska jednoznačného vymedzenia právomoci, úloh a kompetencií Úradu verejného zdravotníctva v čase pretrvávajúcej mimoriadnej situácie a bolo do zákona zavedené z dôvodu potreby zosúladenia vnútroštátnej terminológie s medzinárodne používanou terminológiou v danej oblasti. Z právneho hľadiska je toto členenie dôležité práve preto, lebo Úrad verejného zdravotníctva má inú právomoc a kompetencie v stave tzv. „bežného“ ohrozenia verejného zdravia než v závažnejšom stave ohrozenia verejného zdravia II. stupňa.

Uvedené členenie bolo do nášho právneho poriadku zavedené novelou zákona o ochrane zdravia č. 172/2011 Z. z., pričom podľa dôvodovej správy k tejto novele zákona sa

„zavádza aj pojem “ohrozenie verejného zdravia II. stupňa”, ktoré predstavuje vyšší stupeň ohrozenia vyžadujúci si postup podľa zákona NR SR č. 42/1994 Z.z. Na zabezpečenie postupu podľa zákona NR SR č. 42/1994 Z.z. v prípade ohrozenia verejného zdravia II. stupňa sa novelizuje zákon NR SR č. 42/1994 Z.z., v ktorom sa rozširuje vymedzenie základného pojmu “mimoriadna udalosť” o ohrozenie verejného zdravia II. stupňa.”.“

V dôvodovej správe je načrtnutý úzky vzťah medzi ohrozením verejného zdravia II. stupňa a potrebou použitia osobitného zákona o civilnej ochrane v takejto situácii. V čase „bežného“ ohrozenia verejného zdravia nižšej intenzity v zmysle ustanovenia § 48 ods. 4 zákona o ochrane zdravia účinného do 14. októbra 2020 by bol Úrad verejného zdravotníctva oprávnený nariaďovať opatrenia, ktorými sú napríklad zákaz alebo obmedzenie hromadných podujatí, zákaz alebo obmedzenie prevádzky zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, či nútená izolácia osôb chorých na prenosné ochorenie, ktoré odmietajú nariadené opatrenie podľa citovaného zákona. V skutočnosti však na území Slovenskej republiky od 12. marca 2020 nepretržite trvá stav ohrozenia verejného zdravia II. stupňa, teda ohrozenia verejného zdravia vyššej intenzity.

Kým pôsobnosť Úradu verejného zdravotníctva v čase „bežného“ ohrozenia verejného zdravia nižšej intenzity je vymedzená v ustanoveniach § 48 ods. 34 zákona o ochrane zdravia, tak počas ohrozenia verejného zdravia II. stupňa, ktoré bolo vyhlásené pre územie Slovenskej republiky spoločne s vyhlásenou mimoriadnou situáciou od 12. marca 2020 a stále platí, Úrad verejného zdravotníctva už podľa správnosti nemôže a ani nemá postupovať podľa § 48 ods. 4 zákona o ochrane zdravia, ale jeho pôsobnosť je vymedzená v ustanovení § 48 ods. 5 zákona. Z týchto ustanovení preto jasne vyplýva, že Úrad verejného zdravotníctva už nemôže počas stavu ohrozenia verejného zdravia II. stupňa sám nariaďovať opatrenia, ale stáva sa len poradným orgánom pre Ministerstvo zdravotníctva SR, ktoré v tejto situácii preberá de iure aj jeho doterajšiu právomoc nariaďovať opatrenia, prípadne sa stáva poradným orgánom pre ďalšie orgány civilnej ochrany, pričom v tomto stave Úrad verejného zdravotníctva postupuje už podľa osobitného zákona. [18]

Podľa ustanovenia § 48 ods. 5 zákona o ochrane zdravia v stave ohrozenia verejného zdravia II. stupňa Úrad verejného zdravotníctva totiž už podáva príslušnému orgánu civilnej ochrany len návrh na režimové opatrenia pre obyvateľov ohrozenej alebo zasiahnutej oblasti a návrh na ich odvolanie, monitorovanie územia, varovanie obyvateľstva, či hygienickú očistu osôb a pod., sám už však nijaké opatrenia, ktoré by inak mohol vydávať pri „bežnom“ ohrození zdravia nižšej intenzity, vydávať nemôže. Jeho doterajšia právomoc prešla na príslušný orgán civilnej ochrany.

Uvedený záver jasne vyplýva okrem iného aj z dôvodovej správy k novele č. 172/2011 Z.z., kde je taktiež obsiahnutá jednoznačná odpoveď na otázku, či je Úrad verejného zdravotníctva oprávnený vydávať opatrenia podľa ustanovenia § 48 ods. 4 zákona o ochrane zdravia v čase mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu:

„Ak ohrozenie verejného zdravia nie je možné odstrániť prostredníctvom opatrení orgánov verejného zdravotníctva podľa zákona č. 355/2007 Z.z. a tento stav si vyžaduje kooperáciu so zložkami civilnej ochrany, je v pôsobnosti regionálneho úradu verejného zdravotníctva alebo Úradu verejného zdravotníctva SR podávať príslušnému orgánu návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie a návrh na vykonanie opatrení. Od podania návrhu na vyhlásenie mimoriadnej situácie výlučnú rozhodovaciu právomoc v tejto veci preberajú príslušné orgány podľa zákona NR SR č. 42/1994 Z. z..“

Ak teda od podania návrhu na vyhlásenie mimoriadnej situácie preberajú výlučnú rozhodovaciu právomoc orgány civilnej ochrany podľa osobitného zákona, nemôže počas mimoriadnej situácie týmito právomocami súčasne disponovať aj Úrad verejného zdravotníctva.

Keďže od 12. marca 2020 stále trvá vyhlásená mimoriadna situácia a súčasne s ňou aj ohrozenie verejného zdravia II. stupňa a výlučnú právomoc na vydávanie opatrení za tejto situácie majú orgány uvedené v osobitnom zákone, medzi ktoré Úrad verejného zdravotníctva nepatrí, potom platí, že Úrad verejného zdravotníctva od 12. marca 2020 do 14. októbra 2020 nemal právomoc na vydávanie opatrení, ktorú by inak mal vtedy, ak by bol vyhlásený menej závažný stav ohrozenia verejného zdravia než je stav ohrozenia verejného zdravia II. stupňa.

Pokiaľ ide o verejnoprávne akty, či už normatívne, individuálne alebo hybridné, uplatňuje sa pri nich prezumpcia správnosti verejnoprávneho aktu. To znamená, že právne vady samé o sebe nezakladajú neplatnosť právneho aktu a k neplatnosti právneho aktu je vždy potrebný nový príslušný právny akt splnomocneného orgánu. [19] Je však potrebné rozlišovať:

akty vadné, t.j. také, ktoré právne existujú, ale pre ich vady (nedostatky) je možné ich napraviť – zmeniť alebo zrušiť a

akty ničotné (nulitné, paakty), ktoré síce vyjadrené na hmotnom nosiči (listina) fyzicky jestvujú, no v právnom zmysle neexistujú a preto na ne nemožno prihliadať a riadiť sa nimi.

Hoci problematika ničotných právnych aktov v slovenskom právnom poriadku expressis verbis absentuje, právna teória sa s ničotnými právnymi aktmi náležite vysporadúva. Ničotný, nulitný akt alebo paakt možno charakterizovať ako taký akt, ktorého chyby sú tak závažné, že uňho nemožno uplatniť prezumpciu správnosti, t.j. predpoklad, že akt orgánu verejnej správy sa považuje za správny, pokiaľ tento akt nie je zákonným spôsobom zmenený alebo zrušený. Medzi závažné chyby správnych aktov, s ktorými právna teória spája ich nulitu, patrí okrem iného aj prípad, keď akt vydal orgán bez právomoci na konanie alebo bez vecnej príslušnosti. [20]

Ak je teda určitý akt vydaný niekým, kto nemá právomoc (spôsobilosť) vydávať dané akty, ide o akt ničotný (paakt). Naproti tomu prekročenie kompetencie (vecnej, miestnej, časovej či kauzálnej pôsobnosti) je len jednou z vád inak platných aktov, pričom akt, ktorý vydal orgán prekračujúci svoju kompetenciu, je platný až do momentu jeho zrušenia alebo zmeny príslušným orgánom a až do tohto momentu sa uňho uplatňuje prezumpcia správnosti. [21]

Ak je vydaný paakt, ide vlastne o akt neexistujúci a každý orgán, ktorý s ním príde do styku, mal by si urobiť o jeho ničotnosti úsudok. Dokonca ničotné akty nielenže nemusí, ale ani nesmie nikto rešpektovať. Na pakty sa ako na neexistujúce akty hľadí od začiatku (ex tunc). [22] Súdy aj orgány verejnej správy preto musia prihliadať na nulitu aktu z úradnej povinnosti (ex offo). Ak to platí pre súdy a orgány verejnej správy, rovnako to musí platiť aj pre adresátov týchto paktov – fyzické a právnické osoby, ktorým sú ukladané určité obmedzenia a povinnosti.

Podľa rozhodnutia Najvyššieho súdu SR:

„Nedostatok právomoci je takým závažným nedostatkom konania, ktorý vedie k zrušeniu takého rozhodnutia a vysloveniu, že ide o nulitné rozhodnutie (paakt). Nulita aktu je sama osebe dôvodom pre jeho zrušenie súdom bez ohľadu na to, či žaloba túto skutočnosť nenamietala alebo žiadala o zrušenia rozhodnutia z iných dôvodov. Nulitným aktom je teda správny akt, vydaný absolútne vecne (funkčne) nepríslušným správnym orgánom, z ktorého nevznikajú žiadne právne následky. Nie je možné naň vôbec prihliadať (či už ako na rozhodnutie alebo stanovisko), pretože ako vyplýva z právnej teórie a právnej praxe akt, vyhlásený za nulitný, neexistuje.“ [23]

K problematike prekročenia právomoci štátneho orgánu sa v minulosti vyjadroval aj Ústavný súd SR, ktorý vo svojom rozhodnutí konštatoval:

„Štátnym orgánom Slovenskej republiky zákony upravujúce ich postavenie  a právomoci neumožňujú, aby samostatne rozhodovali o konaní nad rámec zákona, t.j. mimo rozsah zákonom ustanovených právomocí. Zákonom ustanovený rozsah právomoci jednotlivých orgánov štátu je stabilný a k jeho zmene  môže  dôjsť len  v  dôsledku  neskoršej a  obsahovo  odlišnej zákonnej úpravy. Ten orgán štátu, ktorého postavenie a právomoci zákon upravuje, nie je preto oprávnený z vlastného rozhodnutia a podľa vlastnej úvahy konať nad rozsah svojich zákonných právomocí, keďže takéto konanie príslušný právny predpis neupravuje.“ [24]

Z dosiaľ uvedenej analýzy preto jasne vyplýva, že opatrenia vydávané Úradom verejného zdravotníctva v období od 12. marca do 14. októbra 2020 vydával orgán, ktorý na vydávanie takýchto opatrení v čase krízovej situácie nemal podľa platných a účinných právnych predpisov právomoc.

Po právnej stránke sa tento skutkový a právny stav dá prirovnať k situácii, kedy by napríklad obžalovaného v trestnej veci za vraždu odsúdil na trest odňatia slobody stavebný úrad. Stavebný úrad však nemá právomoc na rozhodovanie o vine a treste za spáchaný trestný čin, preto by takéto rozhodnutie nemalo nijaké právne účinky, nebolo by právne záväzné a ani právne vynútiteľné, pretože by sa jednalo o ničotný akt, tzv. „paakt“ – neexistujúci od samého počiatku z dôvodu prekročenia právomoci stavebného úradu vyslovovať vinu a ukladať trest za spáchaný trestný čin.

ZÁVERY K OPATRENIAM ÚRADU VEREJNÉHO ZDRAVOTNÍCTVA VYDÁVANÝM OD 12. MARCA DO 14. OKTÓBRA 2020

NA základe uvedených právnych predpisov a podľa ustálenej súdnej judikatúry je možné zistené závery zhrnúť do niekoľkých bodov.

V období od 12. marca 2020 do 14. októbra 2020 v súvislosti s ohrozením verejného zdravia II. stupňa z dôvodu ochorenia COVID-19

Úrad verejného zdravotníctva bol len poradným a iniciatívnym orgánom v oblasti boja proti šíreniu ochorenia COVID-19 pre Ministerstvo zdravotníctva SR

Úrad verejného zdravotníctva nemal právomoc vydávať opatrenia, ktoré v tomto období vydával za účelom zamedzenia šírenia ochorenia COVID-19

opatrenia proti šíreniu ochorenia COVID-19 mali byť od 12. marca 2020 správne vydávané Ministerstvom zdravotníctva SR a nie Úradom verejného zdravotníctva

❖ právomoc vydávať opatrenia za účelom zamedzenia šírenia ochorenia COVID-19 prešla 12. marca 2020 na Ministerstvo zdravotníctva SR ako orgán civilnej ochrany, ktoré však v tomto období nevydalo žiadne opatrenie v súvislosti so zamedzením šírenia ochorenia COVID-19

❖ opatrenia vydané Úradom verejného zdravotníctva do 14. októbra 2020 sú právne ničotné, a ako také právne nezáväzné a právne nevynútiteľné

❖ sankcionovanie porušenia opatrení Úradu verejného zdravotníctva vydaných od 12. marca 2020 do 14. októbra 2020 zo strany príslušných orgánov v priestupkovom konaní je porušením zákona, ktoré oprávňuje sankcionovanú osobu domáhať sa náhrady škody spôsobenej orgánmi verejnej moci pri výkone verejnej moci nezákonným rozhodnutím.

V druhej časti článku sa budeme venovať rozboru právnej povahy opatrení Úradu verejného zdravotníctva vydávaných od 15. októbra 2020 vo forme vyhlášky a problematickým dôsledkom novej právnej úpravy.

[Prejsť na 2. časť ]

Autor: JUDr. Lukáš Skurka
Stav k: 29. novembru 2020


[1] Uznesenie vlády SR č. 114/2020 uverejnené pod č. 45/2020 Z.z.
[2] Uznesenie vlády SR č. 366/2020 uverejnené pod č. 147/2020 Z.z.
[3] Uznesenie vlády SR č. 587/2020 uverejnené pod č. 268/2020 Z.z.
[4] Uznesenie vlády SR č. 718/2020 uverejnené pod č. 315/2020 Z.z.
[5] § 8 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších predpisov
[6] čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov
[7] § 3 ods. 1 zákona č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
[8] § 21 zákona č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy
[9] § 7 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších predpisov
[10] zákon č. 286/2020 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony
[11] SEMAN, T., JAKAB R. a TEKELI, J. Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, 2020, s. 152-153
[12] BARICOVÁ, J., FEČÍK, M., ŠTEVČEK, M., FILOVÁ, A. a kol.: Správny súdny poriadok. Komentár. Bratislava: C. H. Beck, 2018, s. 36 – 37
[13] § 14 zákona č. . 351/2011 o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov
[14] Nález ÚS SR, sp. zn. I. ÚS 354/08 z 22. 1. 2009, obdobne Nález ÚS SR sp. zn. I. ÚS 95/03 z 7. júla 2006
[15] § 17 ods. 3 zákona č. 39/2007 Z. z. o veterinárnej starostlivosti v znení neskorších predpisov
[16] § 48 ods. 1 zákona č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
[17] § 48 ods. 2 zákona č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
[18] Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších predpisov
[19] BOGUSZAK, J.. ČAPEK, J. a GERLOCH, A.: Teorie práva. Praha: ASPI Publishing, 2004, s. 263
[20] SEMAN, T., JAKAB R. a TEKELI, J. Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, 2020, s. 148
[21] BOGUSZAK, J.. ČAPEK, J. a GERLOCH, A.: Teorie práva. Praha: ASPI Publishing, 2004, s. 264
[22] Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. M Cdo 58/01
[23] Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2 Sžo/31/2011 z 18. apríla 2012
[24] Rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 3/98 z 5. februára 1998

29. November 2020

Pridaj komentár

Vaša e-mailová adresa nebude zverejnená. Vyžadované polia sú označené *

*

Môžete použiť tieto HTML značky a atribúty: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>