Od nezákonnosti k „zákonnosti“ opatrení Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky počas pandémie COVID-19 – 2. ČASŤ
Od 15. októbra 2020 došlo k nesystémovej zmene legislatívy spôsobujúcej zásadný obrat v postavení Úradu verejného zdravotníctva a prinášajúcej do nášho právneho poriadku nové prvky, ktoré podrývajú základné princípy, na ktorých je právny štát vybudovaný. V nasledujúcich kapitolách rozoberáme, čo sa od 15. októbra zmenilo a čo z tejto legislatívnej zmeny vyplýva.
PRÁVOMOC A KOMPETENCIE ÚRADU VEREJNÉHO ZDRAVOTNÍCTVA
(STAV OD 15. OKTÓBRA 2020)
GENERÁLNA prokuratúra SR doručila koncom septembra 2020 Úradu verejného zdravotníctva upozornenie, v ktorom mu vytkla porušenie zákona súvisiace predovšetkým s nedostatkom vecnej pôsobnosti Úradu verejného zdravotníctva na vydávanie opatrení po vyhlásení mimoriadnej situácie a po vyhlásení núdzového stavu, ako aj s právnou formou týchto opatrení. [1]
Po tomto upozornení Úrad verejného zdravotníctva mohol a mal správne postupovať v súlade s dovtedy platnými právnymi predpismi a prenechať formálne vydávanie svojich opatrení v čase krízovej situácie Ministerstvu zdravotníctva SR, pričom sám by obsah týchto opatrení ministerstvu len navrhoval, ako to priamo vyplýva z ustanovenia § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane zdravia. Ministerstvo zdravotníctva SR je totiž nie len ústredným orgánom štátnej správy, ale je zároveň aj orgánom spoluzodpovedným za civilnú ochranu v čase mimoriadnej situácie podľa osobitného zákona. [2] Vláda SR sa však rozhodla postupovať inak, a to predložením novely zákona o ochrane zdravia [3], ktorou došlo k zmene právomoci Úradu verejného zdravotníctva a k rozšíreniu jeho doterajších kompetencií. Týmto podľa nášho názoru nesystémovým krokom zákonodarcu však došlo ku generovaniu ďalších závažných a právne sporných dôsledkov, ktoré rozoberáme ďalej.
Prijatím uvedenej novely došlo okrem iného aj k zmene ustanovenia § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane zdravia, podľa ktorého od 15. októbra 2020 platí, že:
Ministerstvo zdravotníctva počas výnimočného stavu, núdzového stavu alebo mimoriadnej situácie (ďalej len „krízová situácia“) pri ohrození verejného zdravia nariaďuje ďalšie opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas; tým nie je dotknutá právomoc úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva nariaďovať opatrenia podľa § 12 alebo podľa § 48 aj počas krízovej situácie.
Z uvedeného ustanovenia teda jasne vyplýva, že kým doteraz bola nariaďovacia právomoc Úradu verejného zdravotníctva daná len pre prípad „bežného“ stavu ohrozenia verejného zdravia, pričom opatrenia na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení podľa § 12 zákona v čase krízovej situácie ohrozenia verejného zdravia II. stupňa malo nariaďovať už Ministerstvo zdravotníctva SR, podľa novelizovanej právnej úpravy je v čase krízovej situácie daná právomoc nariaďovať opatrenia už aj Úradu verejného zdravotníctva, a to nie len podľa § 12, ale aj podľa § 48 zákona o ochrane zdravia, čo dosiaľ neplatilo. Uvedené posilnenie právomoci úradu vyplýva okrem uvedeného aj z novelizovaného ustanovenia § 7 písm. j) zákona o ochrane zdravia. Týmto spôsobom bola od 15. októbra 2020 legislatívne zakotvená právomoc Úradu verejného zdravotníctva vydávať opatrenia aj v stave ohrozenia verejného zdravia II. stupňa. Takto je úrad, pokiaľ ide o nariaďovanie opatrení v tomto smere, de facto postavený na roveň Ministerstvu zdravotníctva SR oproti pôvodnému stavu legislatívy, kedy bol úrad len jeho poradným a iniciatívnym orgánom. Skutočnosť, že úrad fakticky túto nariaďovaciu právomoc vykonával aj do 15. októbra 2020, napriek tomu, že mu neprináležala, sme rozoberali v predchádzajúcich kapitolách. Uvedená legislatívna úprava v nadväznosti na nové ustanovenie § 59b zákona o ochrane zdravia však spôsobila nežiaduce narušenie doterajšej, podľa nášho názoru dostatočne a zrozumiteľne legislatívne zakotvenej, rozdielnej nariaďovacej právomoci orgánov verejného zdravotníctva – t.j. osobitne pre prípad „bežného“ ohrozenia verejného zdravia a osobitne pre prípad ohrozenia verejného zdravia II. stupňa.
Všeobecne hodnotíme kladne snahu o konečné ustálenie právnej formy opatrení vydávaných za účelom ochrany verejného zdravia, ako to bolo zavedené novým ustanovením § 59b zákona o ochrane zdravia. No na druhej strane sa týmto riešením do našej legislatívy vnieslo pomerne atypické riešenie, ktoré podľa nášho názoru v praxi spôsobí ďalšie aplikačné problémy, pretože umožňuje Úradu verejného zdravotníctva autokraticky nariaďovať opatrenia, ktorých zrušenie podlieha pomerne zdĺhavému procesu, ako to rozoberáme ďalej. Zákonodarca tým vložil do rúk Úradu verejného zdravotníctva pomerne silnú právomoc obmedzovať základné práva a slobody normatívnym právnym aktom bez dostatočne rýchlej možnosti jeho napadnutia štandardným spôsobom.
Prijatá novela zákona o ochrane zdravia totiž stanovila, že:
ak je potrebné nariadiť opatrenia podľa § 12 alebo § 48 ods. 4 na celom území Slovenskej republiky, určitej časti jej územia alebo pre skupinu inak ako jednotlivo určených osôb, nariaďuje ich ministerstvo zdravotníctva [§ 4 ods. 1 písm. g)], úrad verejného zdravotníctva [§ 5 ods. 4 písm. k)] alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva [§ 6 ods. 3 písm. e)] všeobecne záväzným právnym predpisom. [4]
Z hľadiska vecnej pôsobnosti všetky tri uvedené orgány majú právomoc vydávať nariadenia podľa § 12 zákona o ochrane zdravia. Vecná pôsobnosť ministerstva zdravotníctva je však oproti ostatným dvom orgánom vymedzená najširšie, pretože má právomoc nariaďovať opatrenia podľa § 48 zákona o ochrane zdravia, kým Úrad verejného zdravotníctva a regionálne úrady verejného zdravotníctva majú právomoc vydávať len opatrenia podľa § 48 ods. 4 zákona o ochrane zdravia. Z uvedeného ustanovenia je tiež možné vyvodiť, že nariaďovacia právomoc uvedených orgánov je z hľadiska ich územnej pôsobnosti rozdelená nasledovne:
a) regionálny úrad verejného zdravotníctva nariaďuje opatrenia na predchádzanie ochoreniam a opatrenia pri ohrozeniach verejného zdravia len v rámci svojej územnej pôsobnosti (ich územné obvody sú uvedené v prílohe č. 1 zákona),[5]
b) Úrad verejného zdravotníctva nariaďuje opatrenia na predchádzanie ochoreniam a opatrenia pri ohrozeniach verejného zdravia, ak ich treba vykonať v rozsahu presahujúcom územnú pôsobnosť regionálneho úradu verejného zdravotníctva,[6] a
c) ministerstvo zdravotníctva počas krízovej situácie pri ohrození verejného zdravia nariaďuje ďalšie opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas; tým však nie je dotknutá právomoc úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva nariaďovať opatrenia podľa § 12 alebo podľa § 48 aj počas krízovej situácie. [7]
Problematickým sa však javí práve posledne citovaný nový doplnok ustanovenia § 4 ods. 1 písm. g) zákona za bodkočiatkou – citovaný nami ako bod c) vyššie, pretože počas krízovej situácie môže opatrenia s územnou platnosťou pre celé územie Slovenskej republiky podľa § 12, ako aj podľa § 48 zákona o ochrane zdravia nariaďovať nielen ministerstvo zdravotníctva, ale aj Úrad verejného zdravotníctva. Za týchto okolností teda nie je zrejmé, ako by sa v praxi riešila situácia, ak by napríklad ministerstvo zdravotníctva a Úrad verejného zdravotníctva počas krízovej situácie vydali navzájom protirečivé opatrenia v rámci tej istej vecnej a územnej pôsobnosti. Uvedené legislatívne riešenie považujeme za nesystémové a zmätočné. Podľa doterajšej právnej úpravy totiž v čase mimoriadnej situácie boli posilnené právomoci ministerstva zdravotníctva ako ústredného orgánu štátnej správy pre oblasť zdravotníctva na úkor Úradu verejného zdravotníctva, ktorý sa stal len jeho iniciatívnym a poradným orgánom bez nariaďovacej právomoci. Podľa novej právnej úpravy sa však počas krízovej situácie právomoci Úradu verejného zdravotníctva paradoxne posilnili a vznikol tak právny stav, kedy sa Úrad verejného zdravotníctva v oblasti nariaďovania opatrení dostal na roveň ministerstva zdravotníctva a navyše dostal právomoc takmer neobmedzeným spôsobom ex cathedra autoritatívne obmedzovať základné práva a slobody.
Ďalším problematickým bodom novej právnej úpravy je rozšírenie kompetencií Úradu verejného zdravotníctva, ku ktorému došlo novelizovaným ustanovením § 48 ods. 4 zákona o ochrane zdravia, ktorým úradu, avšak iba počas krízovej situácie,[8] pribudla jeho právomoc nariaďovať opatrenia, ktorými sú:
podmieňovanie vstupu do prevádzkových priestorov poskytovateľov služieb a zamestnávateľov registráciou osobných údajov vstupujúcich osôb na účel epidemiologického vyšetrovania, a to v rozsahu meno a priezvisko, dátum narodenia, adresa trvalého pobytu, telefónne číslo alebo e-mailová adresa,[9]
registrovanie osôb pri vstupe na územie Slovenskej republiky vyplnením elektronického formulára na webovom sídle, ktorého prevádzkovateľom je Ministerstvo investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie Slovenskej republiky, na účel kontroly dodržiavania izolácie alebo karantény a na účel epidemiologického vyšetrovania,[10]
dodržiavanie určenej vzdialenosti medzi osobami,[11] a
ďalšie nevyhnutné opatrenia na ochranu verejného zdravia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas.[12]
Najmä posledne zmieňovaná pomerne široko koncipovaná nová právomoc úradu, t.j. vydávať ďalšie zákonom nešpecifikované opatrenia na ochranu verejného zdravia, ktorými počas krízovej situácie môže úrad zakázať aj ďalšie zákonom vôbec nedefinované činnosti, pôsobí z hľadiska právnej istoty mimoriadne znepokojujúco. Okrem neurčitého okruhu činností, ktoré môže úrad zakázať je problematické práve kritérium nevyhnutnosti na ochranu verejného zdravia, ktoré musí byť splnené na to, aby bolo možné takéto opatrenie úradu považovať za opatrenie vydané v rámci jeho právomoci. Nakoľko zákon priamo bližšie nedefinuje uvedené kritérium, bude len vecou samotného úradu posúdiť, či ním vydané opatrenia sú alebo nie sú nevyhnutné na ochranu verejného zdravia, čo dáva do rúk Úradu verejného zdravotníctva neprimerane silný nástroj na obmedzovanie základných práv a slobôd bez možnosti jeho priamej a bezprostrednej kontroly iným orgánom.
Takáto neurčito a pomerne široko koncipovaná nová „generálna“ právomoc Úradu verejného zdravotníctva je podľa nášho názoru v rozpore s ustanovením článku 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého:
Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.
Právomoc a pôsobnosť Úradu verejného zdravotníctva, ako ju vymedzuje ustanovenie § 48 ods. 4 písm. z) zákona o ochrane zdravia je podľa nášho názoru taktiež v príkrom rozpore princípmi právneho štátu definovanými v Ústave Slovenskej republiky. K uvedenej problematike sa niekoľkokrát vyjadroval aj Ústavný súd SR, keď svojím rozhodnutím vyslovil:
Článok 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky určuje miesto a postavenie štátnej moci predstavovanej štátnymi orgánmi vo vzťahu k právu tak, že stanovuje ich podriadenosť ústave a zákonom. V uvedenom smere čl. 2 ods. 2 ústavy upravuje princíp právneho štátu, t. j. vládu práva. V dôsledku toho možno štátnu moc uplatňovať len pri splnení viacerých podmienok. Prvou z nich je tá, že k uplatneniu štátnej moci dochádza (môže dôjsť) len vtedy, ak to ustanovuje zákon. Každý orgán štátu má buď ústavou alebo zákonom určený rozsah právomoci, ktorý nemôže prekročiť, takže môže konať len to, čo mu ústava alebo zákon dovoľuje.[13]
Teda štátne orgány nemôžu konať akokoľvek a kedykoľvek, ale len v prípadoch, v rozsahu a spôsobom stanoveným výslovne a priamo zákonom. Konanie štátneho orgánu prekračujúce zákonom stanovený rozsah a spôsob je porušením ústavnej garancie vlády práva. Na rozdiel od orgánov verejnej správy stanovuje Ústava SR, že každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.[14] Preto tak široko a neurčito koncipovanú právomoc Úradu verejného zdravotníctva, ako je zakotvená v ustanovení § 48 ods. 4 písm. z) zákona o ochrane zdravia nie je možné považovať za súladnú s čl. 2 ods. 2 Ústavy SR. Žiaľ, až do momentu, kým Ústavný súd SR svojím uznesením nepozastaví účinnosť tohto sporného ustanovenia zákona o ochrane zdravia, je toto ustanovenie právne záväzné pre všetkých. To však neznamená, že uplatňovaním uvedeného sporného ustanovenia zákona a vydávaním opatrení Úradu verejného zdravia na jeho základe nedôjde k neoprávnenému zásahu do základných práv a slobôd a k prípadnému vzniku zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú nezákonným rozhodnutím orgánu verejnej moci pri výkone verejnej moci.
PRÁVNA POVAHA A FORMA OPATRENÍ ÚRADU VEREJNÉHO ZDRAVOTNÍCTVA
(STAV OD 15. OKTÓBRA 2020)
USTANOVENIE § 59b zákona o ochrane zdravia síce stanovuje, že s účinnosťou od 15. októbra 2020 Úrad verejného zdravotníctva nariaďuje opatrenia formou všeobecne záväzného predpisu, ktorý sa nazýva „vyhláška“[15], avšak zákonodarca z nepochopiteľných dôvodov rozhodol, že na vydávanie vyhlášky Úradu verejného zdravotníctva sa nevzťahuje osobitný právny predpis o tvorbe a vyhlasovaní právnych predpisov (ďalej len „Zákon o tvorbe právnych predpisov“).[16] Zákonodarca v dôvodovej správe k § 59b zákona o ochrane zdravia uvádza:
Ak orgány verejného zdravotníctva rozhodujú o nariadení opatrení podľa § 12 resp. § 48 ods. 4 inak než voči jednotlivo určenej osobe, ich akty sa nijako nelíšia od všeobecne záväzných právnych predpisov, keďže sa týkajú určitého územia alebo druhovo určených osôb. Z uvedených dôvodov sa v navrhovanom ods. 1 navrhuje ustanoviť, že v týchto prípadoch orgány verejného zdravotníctva nariaďujú potrebné opatrenia vo forme všeobecne záväzného právneho predpisu. Podľa čl. 123 Ústavy SR sú všetky orgány štátnej správy oprávnené vydávať na vykonanie zákona všeobecne záväzné právne predpisy, ak sú na to splnomocnené zákonom. Ustanovenie § 59b ods. 1 bude teda splnomocňovať orgány verejného zdravotníctva na vydanie týchto všeobecne záväzných právnych predpisov, ktorými nariadia jednotlivé potrebné opatrenia podľa § 12 resp. § 48 ods. 4. Ministerstvo zdravotníctva SR má oprávnenie vydať opatrenie len podľa § 12 ods. 6. Pretože toto ministerstvo je ústredným orgánom štátnej správy (zákon č. 575/2001 Z. z.), vzťahuje sa na jeho právne predpisy zákon č. 400/2015 Z. z., čo sa navrhuje konštatovať v navrhovanom ods. 2. Znenie § 1 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z. z. je však nejasne formulované v tom zmysle, že za „právne predpisy“ označuje všetky predpisy všetkých orgánov štátnej správy (ústredných aj iných), z čoho by mohlo byť sporné, či sa vzťahuje sa všetky právne predpisy všetkých orgánov štátnej správy. Preto sa v navrhovanom ods. 2 zároveň navrhuje ujasniť, že na právne predpisy ÚVZ SR a RÚVZ sa tento zákon nevzťahuje.
Uvedené vyňatie tvorby vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva spod pôsobnosti osobitného právneho predpisu o tvorbe a vyhlasovaní právnych predpisov považujeme za mimoriadne nešťastné. Zákon o tvorbe právnych predpisov upravuje základné pravidlá tvorby všeobecne záväzných právnych predpisov, ktorými sú Ústava Slovenskej republiky, ústavné zákony, zákony, nariadenia vlády Slovenskej republiky, vyhlášky a opatrenia ministerstiev, ostatných ústredných orgánov štátnej správy, iných orgánov štátnej správy a Národnej banky Slovenska a ich vyhlasovanie v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.[17] Predmetom úpravy Zákona o tvorbe právnych predpisov je okrem iného stanovenie minimálnych požiadaviek na jazyk a terminológiu právneho predpisu, ako aj na jeho obsah, systematiku jeho členenia, novelizácie, náležitosti návrhu právneho predpisu, či mechanizmus opravy prípadných chýb v ňom. Preto použitie Zákona o tvorbe právnych predpisov aj na tvorbu vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva, ktorý dosiaľ s takouto normotvornou činnosťou skúsenosti nemal, by bolo mimoriadne prínosné a praktické. Tým, že Úrad verejného zdravotníctva nie je viazaný pri tvorbe svojich vyhlášok Zákonom o tvorbe právnych predpisov, môžu takéto vyhlášky z právneho hľadiska trpieť podstatnými právnymi vadami, ktoré môžu v aplikačnej praxi spôsobovať nemalé problémy.
Podľa novelizovaného zákona o ochrane zdravia vyhláška Úradu verejného zdravotníctva, hoci je všeobecne záväzným právnym predpisom, sa nezverejňuje v Zbierke zákonov, ako je to pri všeobecne záväzných právnych predpisov tvorených podľa Zákona o tvorbe právnych predpisov,[18] ale zverejňuje sa len vo Vestníku vlády Slovenskej republiky, pričom dňom jej zverejnenia nadobúda platnosť. [19] Uvedené riešenie je taktiež neštandardné, pretože v Zbierke zákonov sa okrem Ústavy Slovenskej republiky, ústavných zákonov, zákonov, nariadení vlády Slovenskej republiky, vyhlášok a opatrení ministerstiev, ostatných ústredných orgánov štátnej správy, iných orgánov štátnej správy a Národnej banky Slovenska, zverejňujú aj iné právne akty, ktorými sú rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky, návrhy prijaté v referende, rozhodnutia predsedu národnej rady a uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky, ak tak ustanovuje osobitný predpis, uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky, o ktorých rozhodla, že sa majú uverejniť v zbierke zákonov a úplné znenia ústavy, ústavných zákonov a zákonov vyhlásených predsedom národnej rady, rozhodnutia prezidenta o rozpustení Národnej rady Slovenskej republiky, o vyhlásení referenda, o udelení amnestie, o prenesení právomoci dojednávať medzinárodné zmluvy a rozhodnutia prezidenta, ak tak ustanovuje osobitný predpis, rozhodnutia vlády o udelení amnestie vo veciach priestupkov, rozhodnutia vlády, ak tak ustanovuje osobitný predpis, a uznesenia vlády, o ktorých rozhodla, že sa majú vyhlásiť v zbierke zákonov, ako aj ďalšie akty, ak tak ustanovuje osobitný predpis. [20] Nazdávame sa, že ani vyhlášky Úradu verejného zdravotníctva, ktorými sa pomerne závažným spôsobom zasahuje do ústavou garantovaných základných práv a slobôd občanov, by nemali byť vyňaté spod pravidiel tvorby všeobecne záväzných právnych predpisov a ich zverejňovania v Zbierke zákonov tak, ako je tomu napríklad pri zákonoch.
PRESKÚMATEĽNOSŤ OPATRENÍ A VYHLÁŠOK ÚRADU VEREJNÉHO ZDRAVOTNÍCTVA
PRESKÚMATEĽNOSŤ týchto opatrení či už ako tzv. hybridných správnych aktov (do 14. októbra 2020) alebo ako normatívnych právnych aktov (od 15. októbra 2020), závisí od ich povahy a formy. Preto je potrebné rozlišovať právne prostriedky na preskúmavanie opatrení vydaných Úradom verejného zdravotníctva do 14. októbra 2020 a od 15. októbra 2020. V prípade opatrení Úradu verejného zdravotníctva vydávaných do 14. októbra 2020 prichádza v zásade do úvahy ich preskúmanie:
a) v rámci správneho súdnictva podľa Správneho súdneho poriadku[21] a v prípade neúspechu
b) v rámci konania pred Ústavným súdom SR;
c) v rámci vykonávania dozoru prokurátora nad zákonnosťou správnych aktov orgánov verejnej správy.[22]
V rámci správneho súdnictva je možné žalobou domáhať sa ochrany svojich subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy všeobecnou správnou žalobou podľa osobitného predpisu.[23] Žalobcom je v takom prípade fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá o sebe tvrdí, že ako účastník administratívneho konania bola rozhodnutím orgánu verejnej správy alebo opatrením orgánu verejnej správy ukrátená na svojich právach alebo právom chránených záujmoch.[24]
Na účely tohto zákona sa totiž administratívnym konaním rozumie postup orgánu verejnej správy v rámci výkonu jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy pri vydávaní tak individuálnych správnych aktov, ako aj normatívnych správnych aktov.[25] To znamená, že administratívnym konaním je aj proces, ktorým je aj vydávanie normatívnych, resp. hybridných, správnych aktov v rámci výkonu pôsobnosti daného orgánu verejnej správy.
Rozhodnutím orgánu verejnej správy sa na účely zákona rozumie správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorý je formálne označený ako rozhodnutie alebo je za rozhodnutie považovaný podľa osobitného predpisu a zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby, alebo sa jej priamo dotýka.[26]
Pod opatrením orgánu verejnej správy zákon rozumie správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté.[27]
K preskúmaniu opatrení Úradu verejného zdravotníctva vydaných do 14. októbra 2020 môže dôjsť aj v rámci konania pred Ústavným súdom SR o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 Ústavy SR, avšak len v prípade, že sťažovateľ vyčerpal právne prostriedky, ktoré mu priznáva zákon na ochranu jeho základných práv a slobôd.[28] Preskúmavanie opatrení Úradu verejného zdravotníctva vydaných do 14. októbra 2020 v konaní o ich súlade s ústavou podľa čl. 125 Ústavy SR v tomto prípade neprichádza do úvahy, pretože opatrenia Úradu verejného zdravotníctva majúce prvky tak individuálneho správneho aktu, ako aj normatívneho správneho aktu, nemajú charakter všeobecne záväzného právneho predpisu v zmysle ustanovenia osobitného zákona.[29] Podľa nášho názoru na tejto skutočnosti nič nemení ani prechodné ustanovenie § 63l novely zákona o ochrane zdravia, podľa ktorého:
Opatrenia úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva vydané v súvislosti so šírením ochorenia COVID-19 podľa § 12 alebo § 48 ods. 4 do nadobudnutia účinnosti tohto zákona sa považujú odo dňa účinnosti tohto zákona za vyhlášky podľa § 59b tohto zákona a zostávajú v platnosti a účinnosti nasledujúcich 15 dní po nadobudnutí účinnosti tohto zákona, ak ich orgán, ktorý ich vydal, nezruší skôr.
Uvedené ustanovenie je podľa nášho názoru retroaktívne a tým pádom v rozpore s ústavou, pritom Ústavný súd SR už v otázke retroaktivity v minulosti judikoval:
V ústavnom poriadku Slovenskej republiky všeobecný zákaz spätného pôsobenia právnych predpisov alebo ich ustanovení možno odvodiť z Čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého je Slovenská republika právnym štátom. K imanentným znakom právneho štátu neodmysliteľne patrí aj požiadavka (princíp) právnej istoty a ochrany dôvery občanov v právny poriadok, súčasťou čoho je i zákaz spätného (retroaktívneho) pôsobenia právnych predpisov, resp. ich ustanovení. V ústavnom poriadku Slovenskej republiky platí zásada, podľa ktorej ten, kto konal, resp. postupoval na základe dôvery v platný a účinný právny predpis (jeho noriem), nemôže byť vo svojej dôvere k nemu sklamaný spätným pôsobením právneho predpisu alebo niektorého jeho ustanovenia. [30]
V prípade opatrení Úradu verejného zdravotníctva vydávaných od 15. októbra 2020 vo forme vyhlášky ako všeobecne záväzného predpisu sú možnosti ich preskúmavania odlišné a značne oklieštené. Vzhľadom na to, že podľa ustanovenia § 7 písm. c) Správneho súdneho poriadku správne súdy nepreskúmavajú všeobecne záväzné právne predpisy, ak tento zákon neustanovuje inak, je preskúmavanie týchto vyhlášok v rámci správneho súdnictva vylúčené.[31] Novelizovaný zákon o ochrane zdravia totiž výslovne stanovuje, že vyhláška Úradu verejného zdravotníctva je všeobecne záväzným právnym predpisom.[32]
Za daných okolností preto podľa nášho názoru preskúmavanie vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva vydávaných od 15. októbra 2020 prichádza do úvahy už len v rámci dozoru prokurátora nad zákonnosťou správnych aktov orgánov verejnej správy podľa osobitného predpisu.[33] Preskúmavanie vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva vydávaných od 15. októbra 2020 v konaní pred Ústavným súdom SR podľa čl. 125 ods. 1 Ústavy SR je problematické a podľa nášho názoru tu neprichádza vôbec do úvahy. Podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) až d) Ústavy SR:
Ústavný súd rozhoduje o súlade
a) zákonov s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom,
b) nariadení vlády, všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy s ústavou, s ústavnými zákonmi, s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, a so zákonmi,
c) všeobecne záväzných nariadení podľa čl. 68 s ústavou, s ústavnými zákonmi, s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, a so zákonmi, ak o nich nerozhoduje iný súd,
d) všeobecne záväzných právnych predpisov miestnych orgánov štátnej správy a všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy podľa čl. 71 ods. 2 s ústavou, s ústavnými zákonmi, s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom, so zákonmi, s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy, ak o nich nerozhoduje iný súd.
Keďže Úrad verejného zdravotníctva nie je ústredným orgánom štátnej správy, Ústavný súd SR nemá právomoc rozhodovať o súlade ním vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva ako všeobecne záväzných právnych predpisov s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami podľa čl. 125 ods. písm. b) alebo d) Ústavy SR. Úrad verejného zdravotníctva je totiž orgánom štátnej správy s celoštátnou pôsobnosťou, ktorý nepatrí ani do ústrednej štátnej správy ani do miestnej štátnej správy, teda nie je ani ústredným orgánom štátnej správy, ani miestnym orgánom štátnej správy.
Touto legislatívnou zmenou sa teda značne sťažilo preskúmavanie opatrení Úradu verejného zdravotníctva vydaných vo forme vyhlášok, pretože odpadla možnosť ich napadnutia v rámci správneho súdnictva, ako aj možnosť ich preskúmania v rámci konania na Ústavnom súde SR podľa čl. 125 od. 1 Ústavy SR.
ZÁVER
AKO už bolo spomenuté, právnu úpravu zavedenú novelou zákona o ochrane zdravia[34] považujeme z viacerých dôvodov za mimoriadne nešťastnú. Konštatujeme, že uvedenou právnou úpravou nedošlo vôbec k odstráneniu protiprávneho stavu nastoleného najskôr uzurpovaním si pomerne širokej nariaďovacej právomoci zo strany Úradu verejného zdravotníctva počas ohrozenia verejného zdravia II. stupňa a vydávaním jeho opatrení. Neskôr novou právnou úpravou došlo k zdanlivému legalizovaniu nariaďovacej činnosti Úradu verejného zdravotníctva do 14. októbra 2020, pričom súčasne došlo k nastoleniu ďalšieho podľa nás protiústavného stavu a k zakotveniu možnosti vydávať opatrenia úradu vo forme vyhlášok v prípadoch aj vopred zákonom nezadefinovaných, čím došlo k latentnému ohrozeniu jedného zo základných pilierov právneho štátu – záruky základných práv a slobôd a princípu proporcionality, pričom napadnuteľnosť takýchto opatrení vydaných formou vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva ostala už len v rukách prokuratúry.
Ďalším vážnym nedostatkom novelizovanej právnej úpravy zákona o ochrane zdravia je zakotvenie nemožnosti uplatniť právo na náhradu škody a ušlého zisku voči štátu za z dôvodu vykonávania opatrení podľa tohto zákona.[35] Účinnosť tohto retroaktívneho ustanovenia zákona však bola našťastie uznesením Ústavného súdu SR pozastavená.[36]
Počas tejto mimoriadnej situácie vzniknutej v dôsledku vyhlásenej pandémie ochorenia CODIV-19, kedy parlament v rámci skráteného legislatívneho konania prijíma zákony narýchlo bez predchádzajúcej verejnej diskusie a náležitej prípravy, je zásadným zodpovedanie otázky, či Úrad verejného zdravotníctva obmedzoval a obmedzuje základné práva a slobody svojimi opatreniami v súlade so zásadou proporcionality, legality a legitimity. V tejto súvislosti Ústavný súd SR v minulosti vyslovil právny záver ohľadne otázky posúdenia proporcionality zásahu do ľudských práv v súvislosti s tzv. sledovaním mobilných telefónov počas pandémie COVID-19:
„Do sféry výkonnej moci patria predovšetkým veci, ktoré zákonodarca vzhliadol nepodstatnými z hľadiska zákonnej formy, a preto ich priamo neupravil. Ide predovšetkým o veci nepredvídateľné vo chvíli prijatia zákona, teda o veci, ktoré môžu podliehať zmenám, ale rovnako podrobnosti hlavne technického či vysoko expertného charakteru a pod. V žiadnom prípade však nemôže ísť o podmienky akceptovateľnosti zásahu do základných práv. Ako ústavný súd zdôraznil aj vo svojom rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 10/2014 (bod 134), len zákonodarca je ústavne legitimovaný na to, aby na základe svojho uváženia pri rešpektovaní princípu proporcionality priznal stanoveniu určitej povinnosti prednosť aprobovaného verejného záujmu pred základným právom. Podľa čl. 13 ods. 2 ústavy sa uplatňuje výhrada zákona (nemožnosť delegovať obmedzovanie základných práv na exekutívu), ktorá je zároveň vyjadrením výhrady parlamentu (porovnaj „Parlamentsvorbehalt“ v nemeckom ústavnom práve, napr. rozhodnutie sp. zn. 2 BvR 2302/11 a 1279/12). Zákon preto nemôže splnomocniť orgán výkonnej moci na vydanie predpisu nižšej právnej sily, ktorý by určoval medze základných práv a slobôd. Ústava zveruje právo určiť medze základných práv a slobôd len zákonodarnému zboru. Ústavný súd už judikoval, že splnomocnenie v zákone pre vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu, ktorým by boli upravené ďalšie podmienky dotýkajúce sa medzí ústavou zaručených práv, nie je ústavou dovolené. Preto by ani všeobecne záväzný právny predpis vydaný na základe takéhoto splnomocňovacieho ustanovenia zákona nebol vydaný v súlade s ústavou (sp. zn. PL. ÚS 8/94, s. 5)“[37]
Podobne nález Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 8/94, na ktorý Ústavný súd SR vo svojom právnom závere odkazuje, sa týka konania o súlade vyhlášky MZ SR č. 221/1993 Z. z. týkajúcej sa rozsahu a podmienok úhrad poisťovne za poskytnutú zdravotnícku starostlivosť s Ústavou SR. Ústavný súd SR v danej veci rozhodol, že predmetná vyhláška nie je v súlade s Ústavou SR, pričom poukázal na skutočnosť, že:
„vyhláška ministerstva zdravotníctva nie je v súlade s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 40 ústavy, pretože ju ako všeobecne záväzný právny predpis upravujúci medze bezplatnosti základného práva na ochranu zdravia ústava vylučuje tým, že tieto medze môže upravovať len zákon.“
Dovoľujeme si pripomenúť, že nijaký zákon neupravuje právomoc Úradu verejného zdravotníctva zasahovať do základných ľudských práv a slobôd v takom širokom rozsahu, v akom to úrad doposiaľ realizoval. Skutočnosť, že úrad vydáva svoje opatrenia hoci aj na základe splnomocnenia vlády alebo osobitného ustanovenia zákona o ochrane zdravia[38] na tento náš záver nemá vplyv. Dôvod je ten, že s ohľadom na ústavne vyjadrený princíp proporcionality nemožno na tento štátny orgán žiadnym spôsobom delegovať právomoc vydávať právne akty, ktorými dôjde k takému rozsiahlemu a plošnému obmedzeniu základných práv a slobôd, ako sa to v súčasnosti deje u nás.
Cieľom tohto právneho rozboru bolo poukázať na vážne nedostatky novej právnej úpravy, ako aj doterajšej aplikačnej praxe štátnych orgánov pri riešení vzniknutej pandemickej situácie. Náprava daného stavu si však bude vyžadovať úsilie viacerých zložiek spoločnosti, no úspešné zvládnutie šírenia ochorenia COVID-19 sa určite nezaobíde bez použitia účinných protiepidemiologických opatrení vydaných vecne príslušnými orgánmi na základe platnej a ústavne konformnej právnej úpravy pri súčasnom rešpektovaní základných práv a slobôd garantovaných Ústavou Slovenskej republiky a medzinárodnými dohovormi o ochrane ľudských práv. V opačnom prípade sa vzniknuté bezprávie stane príčinou nie len pre ďalšie šírenie tohto nového ochorenia, ale aj pre pokračovanie oslabovania a ohrozovania základných pilierov právneho štátu, na ktorom je náš mladý štát vystavaný. Preto si na záver dovolíme vyjadriť želanie a zároveň adresujeme naliehavú výzvu všetkým zainteresovaným štátnym orgánom i odbornej právnickej verejnosti, aby nadmerné upriamovanie pozornosti na boj s pandémiou neoslabilo náš zdravý úsudok a pozornosť, ale najmä kompetentných štátnych orgánov pri ochrane aj iných dôležitých hodnôt než je zdravie ľudí, ktoré sú naším právnym poriadkom rovnako chránené, a ktoré sú pre ďalšie prežitie a fungovanie našej krehkej demokratickej spoločnosti nevyhnutné a nenahraditeľné.
Autor: JUDr. Lukáš Skurka
Stav k: 29. novembru 2020
[1] Upozornenie Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky, zo dňa 30.9.2020, sp. zn. VI/1 Gd 210/20/1000-12
[2] § 7 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších predpisov
[3] zákon č. 286/2020 Z.z. zo dňa 14. októbra 2020, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony
[4] § 59b ods. 1 zákona č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia účinného od 15. októbra 2020
[5] § 6 ods. 3 písm. e) zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[6] § 5 ods. 4 písm. k) zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[7] § 4 ods. 1 písm. g) zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[8] § 48 ods. 8 zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[9] § 48 ods. 4 písm. s) zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[10] § 48 ods. 4 písm. t) zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[11] § 48 ods. 4 písm. y) zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[12] § 48 ods. 4 písm. z) zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[13] Rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 3/98 z 5. februára 1998
[14] článok 2 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky
[15] § 59b ods. 1 a 3 zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[16] zákon č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
[17] § 1 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
[18] § 12 a nasl. zákona č. 400/2015 Z.z. v znení neskorších predpisov
[19] § 59b ods. 3 zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[20] § 12 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z.z. v znení neskorších predpisov
[21] zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov
[22] § 21 ods.1 písm. a) zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov
[23] § 177 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov
[24] § 178 ods. 1 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov
[25] § 3 ods. 1 písm. a) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov
[26] § 3 ods. 1 písm. b) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov
[27] § 3 ods. 1 písm. c) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov
[28] § 132 ods. 2 zákona č. 314/2018 Z.z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpiso
[29] § 1 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
[30] Nález Ústavného súdu SR PL. ÚS 36/95
[31] § 7 písm. c) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov
[32] porovnaj § 59b ods. 1 a 3 zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[33] § 21 ods.1 písm. a) bod 5 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov
[34] zákon č. 286/2020 Z.z. zo dňa 14. októbra 2020, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony
[35] § 58 ods.5 zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
[36] Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky č. k. PL. ÚS 27/2020-50 zo 4. novembra 2020
[37] Uznesenie Ústavného súdu SR, PL.ÚS 13/2020-103 zo dňa 13.5.2020
[38] § 48 ods. 4 písm. z) zákona č. 355/2007 Z.z. účinného od 15. októbra 2020
19. December 2020