Sú uznesenia vlády obmedzujúce základné práva a slobody počas núdzového stavu nulitné?

Vláda Slovenskej republiky prikročila k prijímaniu uznesení, ktorými s účinnosťou od 13. októbra 2020 v rámci vyhláseného núdzového stavu obmedzila uplatňovanie ústavou garantovaného práva pokojne sa zhromažďovať a práva pokojne sa zhromažďovať. Tento právny stav od uvedeného dňa trvá s rôznymi modifikáciami dodnes. Medzi laickou i právnickou odbornou verejnosťou sa vedú diskusie o právnej povahe týchto uznesení, o ich záväznosti a vynútiteľnosti, pričom sa vyskytli právne názory o údajnej protiústavnosti, nezákonnosti, neúčinnosti, nezáväznosti, nevykonateľnosti, ba až o nulite (ničotnosti) týchto uznesení. Týmto článkom sa preto snažíme vniesť viac svetla do prebiehajúcej odbornej diskusie a celkom apoliticky, vecne a nezaujato by sme chceli prispieť k nájdeniu správnej odpovede na nasledujúce otázky:  Môže vláda svojím uznesením obmedzovať základné práva a slobody? Ak áno, na základe akého právneho predpisu? Akú povahu má takéto uznesenie vlády? Musí občan splniť povinnosť stanovenú takýmto obmedzujúcim uznesením vlády a ak áno, ktorý právny predpis mu takúto povinnosť ukladá?

VÝVOJ NÚDZOVÉHO STAVU NA SLOVENSKU

S ÚČINNOSŤOU od 16. marca 2020 vláda Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) na základe ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu (ďalej len „Ústavný zákon o bezpečnosti štátu“)[1] vyhlásila núdzový stav pre oblasť vybraných poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti.[2] Tento núdzový stav trval do 13. júna 2020, kedy ho vláda svojím uznesením ukončila.[3]

S účinnosťou od 1. októbra 2020 vláda opäť vyhlásila núdzový stav tentokrát pre celé územie Slovenskej republiky na obdobie 45 dní[4] a ďalším uznesením zo dňa 11. novembra 2020 ho predĺžila na obdobie ďalších 45 dní[5] s trvaním do 29. decembra 2020.

Novelou Ústavného zákona o bezpečnosti  štátu účinnou od 29. decembra 2020[6] došlo k zakotveniu možnosti  v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas predĺžiť trvanie núdzového stavu z pôvodných 90 dní najviac o ďalších 40 dní, a to aj opakovane.[7] Následne s účinnosťou od 29. decembra 2020 vláda predĺžila na celom území Slovenskej republiky trvanie núdzového stavu na obdobie 40 dní s trvaním do 7. februára 2021.[8]

Počas trvania núdzového stavu vláda prijala celý rad rozhodnutí vo forme uznesenia vlády, ktorými došlo k obmedzeniu základných práv a slobôd. Prvýkrát sa tak stalo uznesením vlády zo dňa 6. apríla 2020, ktorým vláda obmedzila slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania od 8. do 13. apríla 2020, t.j. počas veľkonočných sviatkov, s príslušnými výnimkami a zároveň v tomto období zakázala uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať s výnimkou osôb žijúcich v spoločnej domácnosti.[9] Uvedený zákaz a obmedzenia trvali len krátko, do 13. apríla 2020.

Po vyhlásení núdzového stavu pre celé územie Slovenskej republiky však prikročila vláda dňa 12. októbra 2020 k prijatiu uznesenia, ktorým s účinnosťou od 13. októbra 2020 v rámci vyhláseného núdzového stavu najskôr zakázala uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať v počte nad 6 osôb, okrem osôb žijúcich v jednej domácnosti[10] a s účinnosťou od 24. októbra 2020 k tomuto zákazu pribudlo aj obmedzenie slobody pohybu a pobytu zákazom vychádzania ďalším uznesením vlády.[11] Tento stav trvá s rôznymi obmenami nepretržite do dnešného dňa.

PRÁVNY ZÁKLAD OBMEDZOVANIA ZÁKLADNÝCH PRÁV A SLOBÔD

SLOVENSKÁ republika je v zmysle Ústavy zvrchovaný, demokratický a právny štát.[12] V právnom štáte, v ktorom sú ako jeho neoddeliteľné súčasti okrem iných vyjadrené také princípy, akými sú právna istota a spravodlivosť (princíp materiálneho právneho štátu), čo možno spoľahlivo vyvodiť z článku 1 ústavy, sa osobitný dôraz kladie na ochranu tých práv, ktoré sú predmetom jej úpravy.[13]

článku 2 Ústavy je zakotvený dôležitý vzťah medzi nositeľmi štátnej moci a inými subjektami práva, ktorý tvorí jeden zo základných pilierov právneho štátu. Pre orgány štátnej (verejnej) moci platí ústavná maxima, „čo nie je dovolené, je zakázané“ vyjadrená v ustanovení Ústavy podľa ktorého štátne orgány môžu konať iba na základe Ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.[14] Uvedený ústavný princíp v minulosti rozviedol aj Ústavný súd SR:

„Ústavný princíp legality štátnej moci vyjadrený v čl. 2 ods. 2 Ústavy hovorí o viazanosti štátnych orgánov ústavou a zákonmi. Štátne orgány nie sú oprávnené konať, ak ich na to nesplnomocní zákon a ak konajú, sú povinné konať iba spôsobom, ktorý ustanovil zákon. Táto zásada zabezpečuje v štáte pre jeho obyvateľov právnu istotu – majú možnosť predvídať nielen následky svojich právnych úkonov, možnosti a spôsoby uplatnenia svojich práv voči štátu, ale predovšetkým konanie štátnych orgánov a ich zmysel.“[15]

Pre občanov platí iná ústavná maxima, totiž „čo nie je zákonom zakázané, je dovolené“ a je v Ústave vyjadrená v ustanovení, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.[16] Ustanovenia článku 2 ods. 23 Ústavy tak vo svojej komplementarite spoločne vytvárajú účinný právny základ systému ochrany všetkých osôb pred negatívnou činnosťou štátu, čo svojho času vyslovil už aj Ústavný súd SR:

V právnom štáte právny poriadok nechráni štátnu moc pred občanmi. Právny poriadok v právnom štáte určuje postup orgánov verejnej správy tak, aby neboli porušované práva občanov.“[17]

Základné práva a slobody sa zaručujú na území Slovenskej republiky všetkým bez ohľadu na pohlavie, rasu, farbu pleti, jazyk, vieru a náboženstvo, politické, či iné zmýšľanie, národný alebo sociálny pôvod, príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok, rod alebo iné postavenie.[18] S vymedzením vzťahu medzi nositeľmi štátnej moci a ich adresátmi zakotvenom v článku 2 ods. 2 a 3 Ústavy, úzko súvisí ďalšie jej ustanovenie, ktoré slúži predovšetkým na ochranu jednotlivca pred verejnou mocou. Ide o ustanovenie článku 13 ods. 1 Ústavy, ktoré stanovuje, že:

Povinnosti možno ukladať
a) zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd,
b) medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 4, ktorá priamo zakladá práva a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, alebo
c)  nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 2.

Citované ustanovenie stanovuje formálnu podmienku pre zaťaženie jednotlivca právnymi povinnosťami, ktorou je, že takáto povinnosť musí byť určená v ústavne uznanom prameni práva, ktorým je výlučne jedna z uvedených štyroch foriem: (1) zákon, (2) vykonávací predpis k zákonu vydaný na základe výslovného splnomocnenia ustanoveného v zákone a v rozsahu udeleného splnomocnenia, (3) medzinárodná zmluva uvedená vo výpočte článku 7 ods. 4, ak priamo zakladá povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb alebo (4) nariadenie vlády.[19]

Podľa všeobecnej právnej teórie je subjektívne právo chápané ako miera faktickej možnosti správania subjektu, ktorá je objektívnym právom (zákonom) chránená proti neoprávnenému rušeniu niekým iným, vrátane štátu samotného.[20] Subjektívne právo je však pojmom komplementárnym k pojmu subjektívnej povinnosti (a vice versa), ktorú právna teória definuje ako mieru určitého správania, na ktorého uskutočnenie, pokiaľ nebolo uskutočnené dobrovoľne, použije príslušný štátny orgán štátnu donucovaciu moc.[21] Komplementarita subjektívneho práva a subjektívnej povinnosti je potom vyjadrená v povinnosti neminem laedere,  t.j. vo všeobecnej povinnosti každého nerušiť práva toho druhého. V tomto zmysle je potom potrebné vnímať aj možnosť ukladať subjektívne povinnosti zo strany štátu len niektorou z taxatívne určených foriem objektívneho práva v zmysle článku 13 ods. 1 Ústavy.

Od možnosti ukladania povinností je potrebné dôsledne odlišovať možnosť úpravy medzí, teda vymedzenia základných práv a slobôd vrátane možností ich obmedzenia. Obmedzením práva sa pritom rozumie zásah do „priestoru práva“, teda medzi hranice, ktorými je právo vymedzené.[22] Podľa dôležitého ustanovenia článku 13 ods. 2 Ústavy SR medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou výlučne formou zákona.[23] Toto ustanovenie má na mysli normatívne obmedzenie základných práv a slobôd, teda vytvorenie materiálnych podmienok obmedzenia základných práv a slobôd v zákone, po splnení ktorých je možné realizovať obmedzenie základného práva alebo slobody aj v aplikačnej rovine. Tento záver vyplýva z nadväzujúcich ustanovení článku 13 ods. 34 Ústavy upravujúcich podmienky obmedzenia základných práv alebo slobôd:

(3) Zákonné obmedzenia základných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky.
(4) Pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.

Zákonmi, ktoré v čase vyhláseného núdzového stavu stanovujú možnosti a podmienky „úpravy medzí“ základných práv a slobôd, t.j. ich obmedzenia, sú ústavný zákon č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov (ďalej len „Ústavný zákon o bezpečnosti štátu“) a zákon č. 387/2002 Z.z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon o krízových situáciách“).

Keďže uzneseniami vlády vydanými počas núdzového stavu došlo k obmedzeniu dvoch ústavou garantovaných základných práv a slobôd – práva pokojne sa zhromažďovať a slobody pohybu a pobytu, pre potreby tohto exkurzu považujeme za potrebné pripomenúť si stručne ich ústavnoprávnu úpravu.

Ústava v článku 23 zaručuje každému slobodu pohybu a pobytu, s tým, že každý, kto sa oprávnene zdržiava na území Slovenskej republiky, má právo toto územie slobodne opustiť. Sloboda pohybu a pobytu môže byť obmedzená zákonom, ak je to nevyhnutné pre bezpečnosť štátu, udržanie verejného poriadku, ochranu zdravia alebo ochranu práv a slobôd iných a na vymedzených územiach aj v záujme ochrany prírody. Sloboda pohybu zaručuje voľnosť pri presúvaní sa na území Slovenskej republiky (v prípade používania napríklad motorového vozidla môže byť formálne obmedzená povinnosťou držby platného vodičského oprávnenia podľa osobitného zákona) a pri prekračovaní jej hranice (formálnym obmedzením tohto práva je zasa platný cestovný doklad).[24] Sloboda pobytu je zas vyjadrená právom na dočasné alebo trvalé usadenie sa na území Slovenskej republiky a vo vzťahu k občanom je toto právo formálne obmedzené zákonnou evidenčnou povinnosťou nahlásenia trvalého a prechodného pobytu.

Článok 28 Ústavy zasa zaručuje právo pokojne sa zhromažďovať, pričom podmienky výkonu tohto práva ustanoví zákon v prípadoch zhromažďovania na verejných miestach, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, ochranu verejného poriadku, zdravia a mravnosti, majetku alebo pre bezpečnosť štátu. Zhromaždenie sa nesmie podmieňovať povolením orgánu verejnej správy. Sloboda zhromažďovania slúži v zásade predovšetkým k prezentácii a výmene myšlienok v otvorenej spoločnosti a k formovaniu otvorenej spoločnosti. Je bezprostredne previazaná so slobodou združovania a hlavne so slobodou prejavu.[25]

Materiálne obmedzenie slobody pohybu a pobytu, ako aj práva pokojne sa zhromažďovať určuje osobitný právny predpis – Ústavný zákon o bezpečnosti štátu v jeho článku 5 ods. 4, podľa ktorého možno v čase núdzového stavu vyhláseného z dôvodu ohrozenia života a zdravia osôb v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, ktorým môže byť aj celé územie Slovenskej republiky, konkrétne obmedziť slobodu pohybu a pobytu, či obmedziť alebo zakázať uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať alebo zhromažďovanie na verejnosti podmieniť povoľovaním.[26]

Napriek skutočnosti, že samotný Ústavný zákon o bezpečnosti štátu výslovne nestanovuje, ktorý štátny orgán má právomoc obmedzovať základné práva a slobody počas núdzového stavu a akým formálnym aktom tak činí, je možné jazykovým a systematickým výkladom dotknutých ustanovení Ústavného zákona o bezpečnosti štátu aj s ohľadom na ustanovenia Ústavy a Zákona o krízových situáciách dospieť k záveru, že touto právomocou v čase núdzového stavu disponuje práve vláda.

Podľa ustanovenia článku 6 ods. 2 písm. a) Ústavného zákona o bezpečnosti štátu vláda zodpovedá za obranu a bezpečnosť štátu, pričom podľa ustanovenia článku 1 ods. 3 Ústavného zákona o bezpečnosti štátu pod pojem bezpečnosť štátu patrí okrem iného aj ochrana života a zdravia osôb. Okrem toho vláda podľa článku 6 ods. 2 písm. f) Ústavného zákona o bezpečnosti štátu prijíma opatrenia na zmiernenie a odstraňovanie škôd a iných následkov spôsobených v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu.

Pôsobnosť orgánov verejnej moci pri riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu, práva a povinnosti právnických osôb a fyzických osôb pri príprave na krízové situácie mimo času vojny a vojnového stavu a pri ich riešení, upravuje ďalší zákon – Zákon o krízových situáciách. Podľa ustanovenia § 2 písm. b) Zákona o krízových situáciách je:

krízovým riadením mimo času vojny a vojnového stavu (ďalej len „krízové riadenie”) súhrn riadiacich činností orgánov krízového riadenia, ktoré sú zamerané na analýzu a vyhodnotenie bezpečnostných rizík a ohrození, plánovanie, prijímanie preventívnych opatrení, organizovanie, realizáciu a kontrolu činností vykonávaných pri príprave na krízové situácie a pri ich riešení.

Podľa ustanovenia § 4 ods. 1 písm. a) Zákona o krízových situáciách vláda ako vrcholný orgán krízového riadenia prijíma opatrenia na predchádzanie krízovým situáciám a na ich riešenie. Okrem toho vláda výslovne na základe § 10b Zákona o krízových situáciách právomoc v krízovej situácii podľa tohto zákona ukladať povinnosti a vyžadovať plnenie opatrení hospodárskej mobilizácie v rozsahu ustanovenom osobitným predpisom.

UZNESENIA VLÁDY VYDÁVANÉ POČAS NÚDZOVÉHO STAVU

AKO už bolo spomenuté v úvode, vláda prikročila počnúc od 12. októbra 2020 k prijímaniu uznesení, ktorými s účinnosťou od 13. októbra 2020 v rámci vyhláseného núdzového stavu najskôr obmedzila uplatňovanie ústavou garantovaného práva pokojne sa zhromažďovať[27] a neskôr od 24. októbra 2020 pristúpila aj k obmedzeniu slobody pohybu a pobytu zavedením zákazu vychádzania.[28]

Vláda svoju právomoc vydávať opatrenia v tejto oblasti v predmetných uzneseniach odvodzuje z ustanovenia článku 5 ods. 3 písm. g) Ústavného zákona o bezpečnosti štátu účinného do 28. decembra 2020[29] a neskôr z ustanovenia článku 5 ods. 4 Ústavného zákona o bezpečnosti štátu účinného od 29. decembra 2020.[30] Ako už bolo spomenuté, Ústava stanovuje, že medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom. Jedným z takýchto zákonov je práve Ústavný zákon o bezpečnosti štátu, ktorého základné ustanovenia zakotvujú, že:

základnou úlohou verejnej moci v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu je vykonávať všetky potrebné opatrenia na obranu štátu a zachovanie jeho bezpečnosti, na ochranu života a zdravia osôb, na ochranu majetku, na dodržiavanie základných práv a slobôd, na odvrátenie ohrozenia alebo na obnovu narušeného hospodárstva, najmä riadneho fungovania zásobovania, dopravy a verejných služieb v obciach a na riadne fungovanie ústavných orgánov.[31]

Citovaný ústavný zákon definuje pojem bezpečnosť ako stav, v ktorom je zachovávaný mier a bezpečnosť štátu, jeho demokratický poriadok a zvrchovanosť, územná celistvosť a nedotknuteľnosť hraníc štátu, základné práva a slobody a v ktorom sú chránené životy a zdravie osôb, majetok a životné prostredie.[32] Taktiež definuje pojem krízová situácia, ktorým sa rozumie obdobie, počas ktorého je bezprostredne ohrozená alebo narušená bezpečnosť štátu a ústavné orgány môžu po splnení podmienok ustanovených v tomto ústavnom zákone na jej riešenie vypovedať vojnu, vyhlásiť vojnový stav alebo výnimočný stav, alebo núdzový stav.

Uznesenie vlády zo dňa 30. septembra 2020, ktorým došlo k vyhláseniu núdzového stavu pre celé územie Slovenskej republiky,[33] bolo napadnuté na Ústavnom súde SR, o ktorom Ústavný súd SR 14. októbra 2020 rozhodol, že toto uznesenie vlády je v súlade s článkom 1 ods. 1 a článkom 2 ods. 2 Ústavy a článkom 1 ods. 1 až 4 a článkom 5 ods. 1 až 3 Ústavného zákona o bezpečnosti štátu. Hoci žiaden z navrhovateľov tohto konania priamo nenapadol formu, akou bol núdzový stav vyhlásený, t. j. uznesením vlády, Ústavný súd SR explicitne vyslovil, že dané uznesenie je v súlade s Ústavou aj s Ústavným zákonom o bezpečnosti štátu.[34] Za daného právneho stavu je preto potrebné uvedené rozhodnutie Ústavného súdu SR plne rešpektovať a považovať vyhlásenie núdzového stavu vládou na území Slovenskej republiky za platné a záväzné. Preto za daných okolností neobstoja námietky o právnej nulite vyhláseného núdzového stavu dňa 30. septembra 2020. Predmetom napadnutého uznesenia vlády však bolo len samotné vyhlásenie núdzového stavu.

Obmedzenia základných práv a slobôd boli vykonané až nasledujúcimi uzneseniami vlády, ktoré dosiaľ na Ústavnom súde SR napadnuté neboli a neboli preto ani predmetom preskúmania ich súladnosti s Ústavou a s Ústavným zákonom o bezpečnosti štátu. Preto ak o tejto otázke Ústavný súd SR ešte nerozhodoval, sú akékoľvek stanoviská k súladnosti obmedzenia základných práv a slobôd s Ústavou, vrátane tohto nášho, len vyjadrením právneho názoru ich autora.

Ústavný zákon o bezpečnosti štátu v účinný do 28. decembra 2020 umožňoval v čase núdzového stavu v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, a obmedziť slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania v určenom čase a zákazom vstupu na postihnuté alebo bezprostredne ohrozené územie, či obmedziť alebo zakázať uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať alebo zhromažďovanie na verejnosti podmieniť povoľovaním.[35] S účinnosťou od 29. decembra 2020 došlo k zmene obsahu tejto právomoci, kedy

v čase núdzového stavu vyhláseného z dôvodu ohrozenia života a zdravia osôb v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, ktorým môže byť aj celé územie Slovenskej republiky, a to najviac v rozsahu podľa odseku 3 písm. a), b), e), g), h) alebo písm. j).

Teda od 29. decembra 2020 možno v čase trvania núdzového stavu z dôvodu pandémie okrem iného obmedziť slobodu pohybu a pobytu, ako aj obmedziť alebo zakázať uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať alebo zhromažďovanie na verejnosti podmieniť povoľovaním. Obmedzenie slobody pohybu a pobytu zákazom vychádzania v určitom čase uvedený ústavný zákon od 29. decembra 2020 výslovne umožňuje len v prípade vyhlásenia vojny a výnimočného stavu na rozdiel od predchádzajúcej právnej úpravy účinnej do 28. decembra 2020, kedy zákon počas núdzového stavu výslovne uvádzal aj možnosť zavedenia zákazu vychádzania v určitom čase.[36] Je preto otáznym, či je zákaz vychádzania v určitom čase zahrnutý vo všeobecnej možnosti obmedziť slobodu pohybu a pobytu. Dôvodová správa k novelizovaným ustanoveniam ústavného zákona o možnostiach obmedzenia základných práv a slobôd stanovuje:

S rovnakým cieľom sa upravuje aj možnosť obmedziť slobodu pohybu a slobodu pobytu tak, aby boli nesporne povolené nie len výrazné obmedzenia vo forme zákazu vychádzania, ale aj obmedzenia, ktoré subtílnejšie reagujú na požiadavky riešenia krízovej situácie v núdzovom stave, a teda viac napĺňajú požiadavku proporcionality.

Ak znenie ustanovenia právneho predpisu nie je príliš jasné, siaha sa po dôvodovej správe s očakávaním náležitého zdôvodnenia, vysvetlenia, pochopenia zmyslu a účelu príslušného ustanovenia. Dôvodová správa k zákonu však nie je prameňom práva a nie je ani právne záväzná. V tomto konkrétnom prípade však dôvodová správa vyjadruje nejasný úmysel zákonodarcu, ktorý je podľa nášho názoru v rozpore so schváleným a právne záväzným znením ústavného zákona. Kladieme si teda otázku, prečo zákonodarca od 29. decembra 2020 vypustil dovtedajšiu výslovnú zákonnú zmienku o možnosti obmedziť slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania aj v čase núdzového stavu, kým takúto možnosť výslovne naďalej ponechal pre prípady vyhlásenia vojny a výnimočného stavu – článok 2 ods. 3 písm. g)článok 4 ods. 4 písm. h) Ústavného zákona o bezpečnosti štátu? Nota bene ak predchádzajúce znenie ústavného zákona do 28. decembra 2020 možnosť obmedziť slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania v čase núdzového stavu výslovne pripúšťalo.

Za použitia výkladového pravidla argumentum a fortiori by bolo možné vyvodiť záver, že ak má vláda právo v núdzovom stave obmedziť slobodu pohybu a pobytu, potom má súčasne aj právo stanoviť zákaz vychádzania, ktoré je implicitne obsiahnuté vo všeobecnom oprávnení obmedziť slobodu pohybu a pobytu. Historickým, jazykovým a systematickým výkladom textu právnej normy by však bolo možné dôjsť aj k opačnému záveru, a síce, že podľa novej právnej úpravy účinnej od 29. decembra 2020 vláda už nemá možnosť vyhlásiť zákaz vychádzania v čase núdzového stavu, pretože na rozdiel od vyhlásenej vojny a výnimočného stavu ústavný zákon možnosť vyhlásiť zákaz vychádzania v čase núdzového stavu výslovne nedovoľuje. Ak by mal zákonodarca úmysel zakotviť možnosť vyhlásenia zákazu vychádzania aj v prípade núdzového stavu, určite by to podľa nášho názoru uviedol aj v texte ústavného zákona, ako to urobil v jeho texte účinnom do 28. decembra 2020. Avšak tým, že zákonodarca výslovnú možnosť vyhlásenia zákazu vychádzania v čase núdzového stavu z ústavného zákona ostatnou novelou vypustil, je podľa nášho názoru zrejmé, že tým vyjadril svoj úmysel obmedziť možnosť vyhlásenia zákazu vychádzania len pre prípad vojny a výnimočného stavu. A keďže v zmysle ustanovenia článku 2 ods. 2 Ústavy SR štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon, je možné dospieť k celkom logickému záveru, že vláde od 29. decembra 2020 už neprináleží právomoc vyhlásiť zákaz vychádzania v čase núdzového stavu.

Nech sa už teda prikloníme ku ktorejkoľvek interpretácii, možnosť dvojakého právneho výkladu dotknutého dôležitého ustanovenia ústavného zákona rozhodne neprispieva k právnej istote a takáto interpretačne dvojznačná právna úprava nemá podľa nášho názoru v právnom systéme právneho štátu čo hľadať.

Ak sa však vrátime k všeobecnej otázke možnosti obmedzovania niektorých základných práv a slobôd, uvedené závery o existencii právomoci vlády obmedziť počas núdzového stavu niektoré základné práva a slobody po splnení zákonných podmienok vyplývajú okrem iného aj z už spomenutého nálezu Ústavného súdu SR, v ktorom sa výslovne uvádza:

Z čl. 5 ods. 3 a čl. 11 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti štátu teda vyplýva, že vláda môže počas núdzového stavu obmedziť základné práva tak, ako to bolo na základe uznesenia č. 114/2020, ale nie je povinná tak urobiť.[37]

Ďalšou nemenej dôležitou otázkou je, akú formálnoprávnu povahu majú uznesenia vlády obmedzujúce základné práva a slobody počas núdzového stavu. Ide o normatívny právny akt vlády alebo ide o individuálny právny akt, prípadne o tzv. hybridný právny akt majúci tak prvky normatívne, ako aj prvky individuálneho právneho aktu? Na zodpovedanie týchto otázok je potrebné preskúmať ustanovenia Ústavy, ako aj osobitného právneho predpisu – zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon o organizácii činnosti vlády“).

Podľa článku 108 Ústavy vláda je vrcholným orgánom výkonnej moci.článku 119 Ústavy sú rámcovo zakotvené ústavné právomoci vlády, z ktorých vyplýva, že:

Vláda rozhoduje v zbore
n) o návrhu na vyhlásenie vojnového stavu, o návrhu na nariadenie mobilizácie ozbrojených síl, o návrhu na vyhlásenie výnimočného stavu a o návrhu na ich skončenie, o vyhlásení a skončení núdzového stavu,
r) o ďalších otázkach, ak to ustanoví zákon.

V oboch prípadoch ústavodarca zvolil úvodnú formuláciu „vláda rozhoduje v zbore o…“, z ktorej vyplýva, že akty vydané v rámci danej kompetencie sú svojou povahou rozhodnutím (porov. čl. 86 písm. c), čl. 102 ods. 1 písm. u), čl. 102 ods. 2, čl. 107 Ústavy). Okrem toho je tento záver podporený aj ustanovením § 1aa Zákona o organizácii vlády, podľa ktorého:

Vláda rozhoduje spravidla formou uznesenia vlády; uznesenie vlády nepodlieha preskúmaniu súdom.

Teda rozhodnutie vlády má spravidla formu „uznesenia vlády“ a nie je preskúmateľné súdom v rámci správneho súdnictva. Hoci vláda rozhodnutie o vyhlásení núdzového stavu a na toto rozhodnutie nadväzujúce ďalšie rozhodnutia prijíma formou uznesenia, podľa nášho názoru by v Zbierke zákonov Slovenskej republiky malo byť správne zverejnené toto rozhodnutie pod formálnym názvom „rozhodnutie vlády“ a nie pod názvom „uznesenie vlády“. Uvedený formálny nedostatok už bol v minulosti predmetom kritiky a príčinou podľa nás nesprávneho záveru o právnej nulitnosti a právnej nezáväznosti takéhoto rozhodnutia vlády.

Podľa ustanovenia § 12 ods. 1 osobitného zákona:

Zbierka zákonov je štátnym publikačným nástrojom Slovenskej republiky. V zbierke zákonov sa uverejnením vyhlasujú
a) právne predpisy,
b) iné právne akty podľa § 13 (ďalej len „iný akt“) a
c) akty medzinárodného práva podľa § 20.

Osobitný zákon v ustanovení § 1 ods. 1 obsahuje aj legálnu definíciu pojmu „všeobecne záväzný právny predpis“ v legislatívnej skratke „právny predpis“, podľa ktorého:

Tento zákon upravuje základné pravidlá tvorby všeobecne záväzných právnych predpisov (ďalej len „právny predpis“), ktorými sú Ústava Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), ústavné zákony, zákony, nariadenia vlády Slovenskej republiky (ďalej len „nariadenie vlády“), vyhlášky a opatrenia ministerstiev, ostatných ústredných orgánov štátnej správy, iných orgánov štátnej správy a Národnej banky Slovenska a ich vyhlasovanie v Zbierke zákonov Slovenskej republiky (ďalej len „zbierka zákonov“).[38]

Zákon teda dôsledne rozlišuje medzi „právnym predpisom“ a „inými aktami“, pričom rozhodnutie vlády o vyhlásení núdzového stavu, ani na toto rozhodnutie nadväzujúce ďalšie rozhodnutia vlády o obmedzení základných práv a slobôd nie sú medzi právnymi predpismi taxatívne vymenovanými v § 1 ods. 1 citovaného zákona, ale sú výslovne ako tzv. „iný akt“ spomenuté práve v ustanovení § 13 písm. e) osobitného zákona:

Inými aktmi, ktoré sa vyhlasujú v zbierke zákonov, sú
e) rozhodnutia vlády o udelení amnestie vo veciach priestupkov, rozhodnutia vlády, ak tak ustanovuje osobitný predpis, a uznesenia vlády, o ktorých rozhodla, že sa majú vyhlásiť v zbierke zákonov.
[39]

Ako už bolo spomenuté vyššie, povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd, a medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou výlučne formou zákona. Vláda ako vrcholný orgán výkonnej moci svojimi uzneseniami vydávanými v núdzovom stave obmedzujúcimi základné práva a slobody neukladá nové povinnosti, ktoré zákon nepozná. Vláda nimi len aplikuje právo vyjadrené v Ústave SR, ústavných zákonoch a zákonoch a v rámci svojej právomoci a kompetencie zákon len vykonáva. Na základe článku 5 ods. 4 v spojení s článkom 5 ods. 3 písm. g)h) Ústavného zákona o bezpečnosti štátu za účelom ochrany života a zdravia v núdzovom stave je vláda oprávnená obmedziť slobodu pohybu a pobytu, či obmedziť alebo zakázať uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať a na ten účel prijímať určité opatrenia v zákonom stanovenej forme a v zákonom stanovenom rozsahu. Uvedené opatrenia prijíma formou rozhodnutia na základe zákona, ktoré je každý, koho sa takéto rozhodnutie týka povinný rešpektovať. Takáto povinnosť vyplýva pre každého priamo z ustanovenia článku 2 ods. 3 Ústavy, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá. Právne predpisy, ako to vyplynulo z doteraz citovaných zákonných ustanovení, však v tomto prípade umožňujú, aby vláda, ak to uzná za vhodné a primerané, obmedzila určité základné práva a slobody v zákonom stanovenom rozsahu, čo vláda aj urobila svojimi uzneseniami. Tieto uznesenia sú vo svojej podstate rozhodnutiami vlády ako aktmi aplikácie práva, ktorými dochádza k priamej realizácii jej právomoci vynucovať od občanov plnenie zákonom stanovených povinností strpieť dočasné obmedzenie výkonu svojich základných práv a slobôd v zákonom stanovenom nevyhnutnom rozsahu, na nevyhnutný čas a z dôvodu predvídaného priamo zákonom. Tým sú bez ďalšieho naplnené aj ústavné požiadavky pre takéto obmedzenie.

Uvedené konštatoval už aj Ústavný súd SR, keď uviedol:

„Rovnako čl. 11 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti štátu vymedzuje tri druhy rozhodnutí vlády súvisiacich s núdzovým stavom: (a) rozhodnutie o vyhlásení núdzového stavu, (b) rozhodnutie o skončení núdzového stavu a (c) rozhodnutie o obmedzení základných práv a slobôd a uložení povinností (to nevylučuje, že rozhodnutie o vyhlásení a obmedzení nemôže byť v jednom uznesení). Napokon túto koncepciu naznačuje aj dôvodová správa k čl. 5 ústavného zákona o bezpečnosti štátu: „V súlade s princípom pozitívneho vymenovania sa v odseku 3 návrhu ústavného zákona vymedzuje súpis základných práv a slobôd, ktoré môže vláda Slovenskej republiky obmedziť na ohrozenom území pri vyhlásení núdzového stavu alebo počas jeho trvania. Vláda Slovenskej republiky môže tak urobiť len v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia. V nadväznosti na čl. 51 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky zveruje návrh ústavného zákona vláde Slovenskej republiky právomoc obmedziť taxatívne vymenované základné práva a slobody, a to s cieľom riešiť núdzový stav v štáte. Vláda Slovenskej republiky môže obmedziť všetky podmienky práva a slobody súčasne alebo len niektoré z nich, pričom je pri rozhodovaní o tomto rozsahu viazaná závažnosťou ohrozenia bezpečnosti v súvislosti s núdzovým stavom. Všetky citované základné práva a slobody však možno obmedziť len v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas.“ Z čl. 5 ods. 3 a čl. 11 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti štátu teda vyplýva, že vláda môže počas núdzového stavu obmedziť základné práva tak, ako to bolo na základe uznesenia č. 114/2020, ale nie je povinná tak urobiť. (bod 60)

Ako už bolo uvedené, na základe núdzového stavu možno fakultatívne uznesením vlády priamo obmedziť základné práva alebo uložiť povinnosti. Okrem toho sa vo viacerých ustanoveniach právneho poriadku nachádza pojem, resp. okolnosť núdzového stavu, ktorý v prípade vyhlásenia spôsobuje predvídané následky, pričom existencia a povaha aktivačných účinkov núdzového stavu v konkrétnom právnom predpise sú po vyhlásení núdzového stavu niekde jednoznačné a na iných miestach je potrebné ich interpretovať. (bod 62)“

ZÁVER

CIEĽOM tohto článku bolo nájdenie odpovedí na nastolené otázky: Môže vláda svojím uznesením obmedzovať základné práva a slobody? Ak áno, na základe akého právneho predpisu? Akú povahu má takéto uznesenie vlády? Musí občan splniť povinnosť stanovenú takýmto obmedzujúcim uznesením vlády a ak áno, ktorý právny predpis mu takúto povinnosť ukladá?

Na základe dosiaľ uvedeného je preto možné zhrnúť a uzavrieť, že rozhodnutie vlády o vyhlásení núdzového stavu, ako aj naň nadväzujúce rozhodnutia o obmedzení základných práv a slobôd sú svojou povahou rozhodnutiami vlády, teda individuálnymi právnymi aktmi s prvkami normatívnosti (upravuje spoločenské vzťahy rovnakého druhu). Tieto rozhodnutia je potrebné vnímať ako akty aplikácie práva vládou ako vrcholného orgánu výkonnej moci, ktorou vykonáva svoju právomoc obmedzovať v zákonom stanovených prípadoch, za podmienok a v zákonnom rozsahu základné práva a slobody garantované Ústavou. Z citovaných ustanovení platných právnych predpisov je preto zrejmé, že uznesenia vlády vydávané počas núdzového stavu nemajú povahu právneho predpisu, ako by to bolo napríklad pri nariadeniach vlády (podzákonný právny predpis), ale ide o iné akty zverejňované v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Tieto iné akty sú svojou povahou rozhodnutiami vlády vydávanými na základe článku 5 ods. 4 v spojení s článkom 5 ods. 3 písm. g)h) Ústavného zákona o bezpečnosti štátu, čo predpokladá aj Ústava. Teda slovenský právny poriadok umožňuje, aby vláda svojimi rozhodnutiami v čase núdzového stavu priamo obmedzila základné práva a slobody v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas. Uvedený právny záver potvrdil aj Ústavný súd SR.

Za daných okolnosti preto neobstojí záver, že by vládou vydané uznesenia obmedzujúce základné práva a slobody počas núdzového stavu boli nulitnými aktmi, teda právne nejestvujúcimi a že by boli ako také pre obyvateľov Slovenskej republiky nezáväznými. Práve naopak, ako to už potvrdil aj Ústavný súd SR, uznesenia vlády obmedzujúce niektoré práva a slobody vydávané počas núdzového stavu na základe Ústavného zákona o bezpečnosti štátu, sú rozhodnutiami vlády v súvislosti s núdzovým stavom, ktoré je vláda na základe citovaného zákona oprávnená v núdzovom stave vydávať. Z toho vyplýva, že obmedzenia základných práv a slobôd musia adresáti týchto uznesení vlády plne rešpektovať. V opačnom prípade sa ich nerešpektovanie stáva protiprávnym konaním, ktoré môže byť sankcionované.

Napriek uvedenému je však na druhej strane právne otáznym, či po zmene Ústavného zákona o bezpečnosti štátu s účinnosťou od 29. decembra 2020 vláda neprekračuje svoju právomoc, keď obmedzuje slobodu pohybu a pobytu vyhláseným zákazom vychádzania v konkrétnych hodinách, pretože uvedený ústavný zákon možnosť zavedenia zákazu vychádzania počas núdzového stavu, na rozdiel od vyhlásenia vojny a výnimočného stavu, už výslovne neuvádza. Dokiaľ však takéto uznesenie vlády nebolo právne relevantným spôsobom zrušené, je pre každého právne záväzné a každý je povinný ho rešpektovať.

Tieto uznesenia vlády by podľa nášho názoru mali mať správne názov „rozhodnutie vlády“, ako to vyplýva zo samotnej Ústavy i zaužívanej praxe iných vrcholných štátnych orgánov (prezident, predseda Národnej rady Slovenskej republiky), no tento formálny nedostatok nemá podľa nášho názoru vplyv na ich záväznosť a nemožno ich bez ďalšieho považovať len z tohto dôvodu za nulitné.

Keďže Ústavný súd SR podľa čl. 129 ods. 6 Ústavy SR rozhoduje o tom, či rozhodnutie o vyhlásení výnimočného stavu alebo núdzového stavu a na toto rozhodnutie nadväzujúce ďalšie rozhodnutia boli vydané v súlade s Ústavou alebo s ústavným zákonom, v prípade pochybností tu jestvuje možnosť preskúmania konkrétneho uznesenia vlády Ústavným súdom SR. V takomto prípade by však musel návrh na začatie konania o súlade rozhodnutia o vyhlásení výnimočného stavu a ďalších rozhodnutí nadväzujúcich na toto rozhodnutie na Ústavnom súde SR podať niektorý z oprávnených subjektov, ktorým je podľa osobitného zákona len (1) najmenej pätina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, (2) prezident Slovenskej republiky, (3) vláda Slovenskej republiky alebo (4) generálny prokurátor Slovenskej republiky.

Autor: JUDr. Lukáš Skurka
Stav k 24. januáru 2021


[1] čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov
[2]
Uznesenie vlády SR č. 114/2020 uverejnené pod č. 45/2020 Z.z.
[3]
Uznesenie vlády SR č. 366/2020 uverejnené pod č. 147/2020 Z.z.
[4]
Uznesenie vlády SR č. 587/2020 uverejnené pod č. 268/2020 Z.z.
[5]
Uznesenie vlády SR č. 718/2020 uverejnené pod č. 315/2020 Z.z.
[6]
Ústavný zákon č. 414/2020 Z.z. ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov
[7]
čl. 5 ods. 2 ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov účinný od 29.12.2020
[8]
Uznesenie vlády SR č. 807/2020 uverejnené pod č. 427/2020 Z.z.
[9]
Uznesenie vlády SR č. 207/2020 uverejnené pod č. 72/2020 Z.z.
[10]
Uznesenie vlády SR č. 645/2020 uverejnené pod č. 284/2020 Z.z.
[11]
Uznesenie vlády SR č. 678/2020 uverejnené pod č. 290/2020 Z.z.
[12]
čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov
[13]
Nález Ústavného súdu, sp. zn. I. ÚS 54/2002 z 13. novembra 2002
[14]
čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov
[15]
Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 58/01 z 31. októbra 2001
[16]
čl. 2 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov
[17]
Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 62/99 zo 14. júla 1999
[18]
čl. 12 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov
[19]
Drgonec, J.: Ústava Slovenskej republiky – Komentár. Šamorín: Heuréka, 2004, prvé vydanie, s. 108 – 109.
[20]
KNAPP, V.: Teorie práva, 1. vydání. Praha, C.H.Beck 1995, s. 194
[21]
KNAPP, V.: Teorie práva, 1. vydání. Praha, C.H.Beck 1995, s. 199
[22]
Drgonec, J.: Ústava Slovenskej republiky – Komentár. Šamorín: Heuréka, 2004, prvé vydanie, s. 110.
[23]
čl. 13 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov
[24]
SVÁK, J, CIBULKA, Ľ.: Ústavné právo Slovenskej republiky, Osobitná časť. Bratislava: EUROKÓDEX, s.r.o. a Paneurópska vysoká škola, 2013, 5. aktualizované vydanie, s. 63
[25]
Rozhodnutie Ústavného súdu SR, sp. zn. II. ÚS 348/09
[26] čl. 5 ods. 4 ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov
[27]
Uznesenie vlády SR č. 645/2020 uverejnené pod č. 284/2020 Z.z.
[28]
Uznesenie vlády SR č. 678/2020 uverejnené pod č. 290/2020 Z.z.
[29]
Uznesenie vlády SR č. 207/2020 uverejnené pod č. 72/2020 Z.z.
[30]
Uznesenie vlády SR č. 808/2020 uverejnené pod č. 453/2020 Z.z.
[31]
čl. 1 ods. 2 ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov
[32]
čl. 1 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov
[33]
Uznesenie vlády SR č. 587/2020 uverejnené pod č. 268/2020 Z.z.
[34]
Nález Ústavného súdu SR, sp. zn. PL ÚS 22/2020-104 zo dňa 14.10.2020
[35]
čl. 5 ods. 3 písm. g) a h) ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení účinnom do 28.12.2020
[36]
čl. 2 ods. 3 písm. g) a čl. 4 ods. 4 písm. h) ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov účinného od 29.12.2020
[37]
bod 60 nálezu Ústavného súdu SR, sp. zn. PL ÚS 22/2020-104 zo dňa 14.10.2020
[38]
§ 1 ods. 1) zákona č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
[39]
§ 13 písm. e) zákona č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

25. Január 2021

Pridaj komentár

Vaša e-mailová adresa nebude zverejnená. Vyžadované polia sú označené *

*

Môžete použiť tieto HTML značky a atribúty: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>